Электронная версия журнала

Присутственные места. XXI век

«Секретарь-референт» №2 2009 / Делопроизводство

 

…из огромного здания присутственных мест выглядывали чиновники с перьями за ушами; в каждом окне было по два, по три чиновника, и Ивану Васильевичу показалось, что все они его дразнят... Он понял тогда или начал понимать, что сделанное сделано, что его никакой силою переделать нельзя; он понял, что старина наша не помещается в книжонке, не продается за двугривенный, а должна приобретаться неусыпным изучением целой жизни. И иначе быть не может. Там, где так мало следов и памятников, там в особенности, где нравы изменяются и отрезывают историю на две половины, прошедшее не составляет народных воспоминаний, а служит лишь загадкой для ученых.

 

В.А.Сологуб. Тарантас. Путевые впечатления. 1845

В деловом языке появляется все больше новых терминов, связанных с внедрением достижений научно-технического прогресса и модернизацией управления. На этом фоне обращает на себя внимание вернувшийся из далекого прошлого термин «присутственные места», который стал вновь использоваться в последние два-три года в административных регламентах, стандартах предоставления государственных услуг и других официальных документах. Рассмотрим, что обозначал этот термин в прошлом и как он понимается сейчас.

Термин «присутственные места» в словарях

В толковых словарях термин «присутственные места» уже давно сопровождается пометой «устар.» (устарелое). Ее наличие указывает на то, что слово является архаизмом, т.е. вышедшим или выходящим из живого употребления, но еще хорошо известным в современном литературном языке, а также по классическим литературным произведениям XIX века.

ПРИСУТСТВЕННЫЙ, -ая, -ое (офиц. устар.).

Служебный, предназначенный для исполнения служебных обязанностей. Присутственные дни. Присутственные часы. Присутственное время. Присутственное место (правительственное учреждение или помещение, занимаемое им; устар.)

(Толковый словарь русского языка под. ред. Д.Н. Ушакова (работа над ним велась с 1934 по 1940 год))

ПРИСУТСТВЕННЫЙ, -ая, -ое

1) присутственный день – в нек-рых учреждениях: день рабочей недели, в к-рый сотрудники присутствуют в учреждении;

2) присутственное место (устар.) – учреждение, канцелярия.

(Толковый словарь русского языка С.И. Ожегова, Н.Ю. Шведовой)

Присутствие (присутственное место) – государственное учреждение в дореволюционной России.

(Большой юридический словарь под редакцией проф. А.Я. Сухарева)

 

Термин «присутственные места» в официальных документах

Цели и задачи осуществляемых в настоящее время преобразований в области управления сформулированы в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006–2010 годах (одобрена распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р, в ред. от 28.03.2008). В Концепции отмечается, что административно-управленческие процессы в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации недостаточно организованы и часто неэффективны. Качество этих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в Концепции понимается нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, определяющий последовательность действий органа исполнительной власти (административные процедуры), обеспечивающий исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций. Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг) утвержден постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679 (в ред. от 04.05.2008). Кроме того, в рассматриваемой сфере применяются Методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (рассмотрены на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 23.12.2005), а также Рекомендации по формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг (одобрены решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, протокол от 25.04.2006 № 51).

Указанные документы образуют нормативную и методическую базу разработки административных регламентов. С данном случае важно то, что в этих документах термин «присутственные места» не используется. В них речь идет о требованиях к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги). Еще один существенный момент: термин «присутственные места» используется не во всех, а лишь в части уже принятых административных регламентов. Этот термин встречается в ряде административных регламентов федеральных органов государственной власти. Например, Административный регламент исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним (утвержден приказом Минюста России от 14.09.2006 № 293) включает раздел «Требования к присутственным местам».

Извлечение

из Административного регламента исполнения государственной функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним

 

Требования к присутственным местам

60. Прием заявителей осуществляется в специально выделенных для этих целей помещениях и залах обслуживания (присутственных местах)[1].

[…] Не допускается размещение присутственных мест[2] на верхних (2 и выше) этажах зданий, оборудованных менее чем 2 лифтами.

61. Присутственные места[3] размещаются в зданиях территориальных органов Росрегистрации, их обособленных подразделений и включают места для ожидания, информирования, приема заявителей. […] 

 

Приведенные положения почти дословно повторяет раздел «Требования к присутственным местам» в Административном регламенте исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по предоставлению в установленном порядке информации физическим и юридическим лицам о зарегистрированных организациях (утвержден приказом Минюста России от 14.12.2006 № 362).

Термин «присутственные места» встречается в административных регламентах и других федеральных органов, например в Административном регламенте Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по ведению государственного учета и обеспечению ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами (утвержден приказом МПР России от 08.10.2007 № 261).

Термин «присутственные места» используется не только в административных регламентах, но и в других документах. Например, Положение о работе в представительстве Федеральной миграционной службы за рубежом с соотечественниками, желающими добровольно переселиться в Российскую Федерацию в рамках и на условиях Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом (утверждено приказом ФМС России от 19.09.2008 № 237) включает раздел «Требования к местам приема соотечественников», в котором сказано, что «прием соотечественников осуществляется в специально выделенных для этих целей помещениях и местах обслуживания (далее – присутственные места[4])».

 

Широкое распространение термин «присутственные места» получил в административных регламентах органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Так, в Административном регламенте по исполнению государственной функции «Рассмотрение обращений граждан в администрации Сахалинской области» (утвержден постановлением администрации Сахалинской области от 03.10.2008 № 315-па) указано, что «прием граждан осуществляется в специально выделенных для этих целей помещениях (присутственных местах[5]). Присутственные места включают места для ожидания, информирования, приема граждан».

Таким образом, «реинкарнацию» термина «присутственные места» можно отнести к 2006 г., к началу процесса массового принятия административных регламентов. Вместе с тем очевидно, что его значение изменилось. В дореволюционной России присутственные места – это органы управления, государственные учреждения. Согласно некоторым современным административным регламентам присутственные места – это места для ожидания, информирования, приема граждан в органах государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, можно говорить о возвращении в деловой язык, казалось бы, уже забытого термина, но в уже другом значении.

 

Как оценивать возвращение термина «присутственные места»: как причудливый поворот в развитии делового языка или как брак нормотворчества?

В соответствии с правилами юридической техники в правовых актах не допускается употребление устаревших слов и выражений, образных сравнений, эпитетов, метафор. К сожалению, не все принятые административные регламенты унифицированы по структуре и стилю изложения, не всегда выдерживается единство терминологии. Деловой язык развивается по своим законам. Вместе с тем принимаемые административные регламенты должны соответствовать требованиям, предъявляемым к нормативным правовым актам, в частности к использованию терминологии. Так, согласно Рекомендациям по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (утверждены приказом Минюста России от 29.10.2003 № 278, в ред. от 06.05.2005) при оценке юридических терминов рекомендуется проанализировать следующее:

  • употребляется ли один и тот же термин в данном правовом акте в одном и том же значении;
  • имеют ли термины общепризнанное значение;
  • обеспечено ли единство понятий и терминологии с понятиями и терминологией, используемыми в федеральном законодательстве.

Совершенно очевидно, что использование термина «присутственные места» не соответствует федеральному законодательству, а именно тем нормативным правовым актам, которые устанавливают требования к административным регламентам.

Присутственные места в дореволюционной России

Для более полного рассмотрения термина «присутственные места» необходимо сделать краткий исторический экскурс, обратившись к законодательству Российской империи (Свод Законов Российской империи. Том 2. Издание 1892 г. Свод Губернских Учреждений. Общее Учреждение Губернское. Глава вторая «Общее образование губернских, уездных и городских присутственных мест»).

Во второй главе Общего Учреждения Губернского содержится отделение первое «О составе и внутреннем устройстве присутственных мест». В разделе «Об устройстве присутствий» говорится, что присутствие составляется из председателя и членов. Помещение (комната или «камера»), в котором собиралось присутствие, называлось присутственной комнатой.

Законодательство включало краткое описание присутственной комнаты. 

В разделе «Об устройстве присутствий» говорилось и об информационных материалах, которые находились в присутственной комнате.

Предусматривалось также оборудование для защиты документов и денежных средств.

Отделение первое «О составе и внутреннем устройстве присутственных мест» включало также раздел «О канцеляриях и архивах».

 

Современные требования к местам исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)

В последние годы в разных регионах страны проводится большая работа по строительству и ремонту помещений, в которых располагаются органы управления. Однако эта работа далека от своего завершения и все еще много жалоб от граждан и предпринимателей на низкую комфортность мест ожидания при получении услуг в органах государственной власти и местного самоуправления.

Какими же должны быть места исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)?

В соответствии с Порядком разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг), утвержденным постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679, административный регламент должен включать раздел «Требования к порядку исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)». В структуру этого раздела входит подраздел «Требования к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги)», в котором приводится описание требований:

а) к размещению и оформлению помещений;

б) размещению и оформлению визуальной, текстовой и мультимедийной информации;

в) оборудованию мест ожидания;

г) парковочным местам;

д) оформлению входа в здание;

е) местам для информирования заявителей, получения информации и заполнения необходимых документов;

ж) местам для ожидания заявителей[6];

з) местам для приема заявителей[7].

При подготовке указанного подраздела должна учитываться необходимость обеспечения комфортными условиями заявителей и должностных лиц, в т.ч. обеспечения возможности реализации прав инвалидов на исполнение по их заявлению государственной функции (предоставление государственной услуги).

Более подробно требования к местам исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) раскрыты в Рекомендациях по формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг (одобрены решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, протокол от 25.04.2006 № 51; далее – Рекомендации). Рекомендации разработаны для использования при подготовке административных регламентов. Предполагается, что учет указанных рекомендаций обеспечит соблюдение обязательных требований к удобству и комфорту получателей государственных услуг при обращении в территориальные подразделения федеральных органов исполнительной власти, непосредственно предоставляющих государственные услуги, а также приведет к улучшению условий труда работников территориальных подразделений. Отмечается, что Рекомендации могут быть также использованы органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Второй раздел Рекомендаций называется «Требования к помещениям для ожидания и приема граждан – получателей государственных услуг».

В Рекомендациях определено, что в зданиях территориального подразделения оборудуются три сектора: для информирования, ожидания и приема граждан. В новых зданиях для организации зала приема граждан необходимо выделить просторное помещение, в котором оборудуется сектор для ожидания очереди, сектор для информирования и сектор для приема граждан, оборудованный в виде киосков (окон).

В случае переоборудования существующего здания при отсутствии необходимых просторных помещений оборудуется операционный зал кабинетного типа, в котором выделяется сектор для ожидания очереди и сектор для информирования заинтересованных лиц, а также кабинеты для приема граждан.

На наш взгляд, многие положения Рекомендаций носят слишком общий характер. В них мало конкретных норм, ссылок на нормативно-технические документы. Так, в разделе «Общие требования к помещению» упомянут только один документ – СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы». Вместе с тем требования к административным зданиям установлены в многочисленных стандартах и правилах, среди которых:

  • СНиП 31-05-2003 «Общественные здания административного назначения», СП 35-103-2001 «Общественные здания и сооружения, доступные маломобильным посетителям»;
  • ГОСТ 30494-96 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях» и др.

В данном случае невозможно рассмотреть все требования к помещениям, изложенные в Рекомендациях. Остановимся на некоторых из них.

В Рекомендациях указано, что под сектор ожидания отводится просторное помещение, площадь которого должна определяться в зависимости от количества граждан, обращающихся в территориальное подразделение. В секторе должно быть естественное и искусственное освещение, окна должны быть оборудованы регулируемыми устройствами типа жалюзи, занавесей, внешних козырьков и др., помещение оснащается оборудованием для поддержания температуры, влажности и скорости движения воздуха в соответствии с действующими санитарными нормами микроклимата производственных помещений.

Сектор ожидания оборудуется стульями, креслами, столами (стойками) для возможности оформления документов. Операционный зал рекомендуется оборудовать электронной системой управления очередью. В секторе для ожидания рекомендуется также иметь систему звукового информирования для престарелых и слабовидящих граждан.

Сектор информирования граждан располагается в непосредственной близости от сектора ожидания. Сектор должен быть оборудован информационными стендами. Стенды должны быть максимально заметны, хорошо просматриваемы и функциональны. Информационные стенды могут быть оборудованы карманами формата А4, в которых размещаются информационные листки. В Рекомендациях подробно описаны материалы и сведения, которые размещаются на стендах (административные регламенты, правила, инструкции, почтовые и электронные адреса, телефоны, банковские реквизиты для оплаты, образцы документов и т.д.).

Сектор для информирования оборудуется стульями, столами (стойками) для возможности оформления документов. Столы должны быть размещены в стороне от входа с учетом беспрепятственного подъезда и поворота инвалидных колясок.

Сектор для информирования может быть оборудован световым информационным табло (видеоэкран с информацией). Световое информационное табло размещается недалеко от входа в помещение, где осуществляется прием граждан.

В секторе устанавливается компьютер со справочно-информационными системами. Компьютер, предназначенный для использования гражданами, не должен быть подключен к локальной сети органа власти. Компьютер оборудуется выходом в интернет. Если зал для приема заинтересованных лиц рассчитан на 10 и более окон, то число компьютеров со справочно-информационными системами должно быть не менее двух.

Федеральным органом исполнительной власти организуется информационный интернет-портал, с помощью которого граждане могут получить информацию о государственных услугах, территориальных подразделениях и режиме работы. На портале должны быть представлены образцы всех документов и возможность электронного заполнения необходимых форм и бланков с привязкой к конкретному территориальному подразделению (при технической возможности данная функция может быть совмещена с электронной системой управления очередью).

Получатели государственных услуг должны иметь возможность получить по телефону необходимую информацию быстро и комфортно, в частности:

  • соединение с сотрудником территориального подразделения производится не позже пятого телефонного зуммера;
  • сотрудник территориального подразделения представляется, называя свои фамилию, имя, отчество и должность;
  • сотрудники территориального подразделения в случае, если не могут ответить на вопрос гражданина немедленно, перезванивают заинтересованному лицу в течение двух дней;
  • производится не более одной переадресации звонка к сотруднику территориального подразделения, который может ответить на вопрос гражданина.

При большом количестве звонков граждан целесообразна организация отдельной телефонной информационной системы («горячей линии», call-центра).

В подразделе «Требования для организации сектора приема граждан» определено, что при реконструкции существующего здания территориального подразделения и отсутствии возможности организации сектора приема граждан «зального» типа помещение для непосредственного взаимодействия сотрудников с гражданами может быть организовано в виде отдельных кабинетов для каждого ведущего прием сотрудника.

При строительстве новых зданий организуется сектор приема граждан «зального» типа, при этом части помещения отделяются перегородками в виде киосков (окон).

Для сотрудника территориального подразделения и гражданина, находящегося на приеме, должны быть предусмотрены места для сидения и раскладки документов. Передача документов должна осуществляться без необходимости покидать место как сотрудником территориального подразделения, так и гражданином.

Электронная система управления очередью

Извлечение

из Рекомендаций по формированию стандарта комфортности предоставления государственных услуг

(одобрены решением Правительственной комиссии по проведению административной реформы, протокол от 25.04.2006 № 51)

2.1.4. Операционный зал рекомендуется оборудовать электронной системой управления очередью, которая предназначена оптимизировать потоки посетителей. Инструкция и схема по эксплуатации системы управления очередью должна быть размещена на информационном стенде. В случае отсутствия электронной системы управления очередью необходимо обеспечить дистанционную запись заинтересованных лиц по телефону или электронной почте.

2.1.4.1. Электронная система управления очередью должна включать:

большие настенные дисплеи, монтируемые на стену или подвешиваемые к потолку (количество зависит от конфигурации);

малые дисплеи, монтируемые на каждом рабочем месте сотрудника территориального подразделения, принимающего посетителей;

корпус для сенсорного экрана, компьютера и принтера, печатающего талоны;

сенсорный экран (Touch Screen);

звуковые колонки с усилителем;

компьютерную программу обслуживания очереди.

2.1.4.2. Электронная система управления очередью должна функционировать в течение всего времени приема граждан и должна исключать возможность ее произвольного отключения сотрудниками территориального подразделения.

2.1.4.3. Технология обслуживания граждан с помощью электронной системы управления очередью должна состоять из следующих этапов:

выбор заявителем из отображенного на экране перечня операций (очередей) желаемой операции (очереди);

получение талона с реквизитами: наименование территориального подразделения федерального органа исполнительной власти; номер талона; наименование операции (очереди); дата и время регистрации;

высвечивание на центральном информационном табло номера талона и номера кабинета (окна), где будет осуществляться прием заинтересованного лица, сопровождаемое голосовым сигналом (произносится номер талона и номер кабинета (окна));

если в течение нескольких минут (в зависимости от настроек системы) после вызова заинтересованного лица в соответствующее окно территориального подразделения никто не обратился, происходит вызов следующего посетителя, а пропущенный номер переходит в режим ожидания (в режиме ожидания номер повторяется до конца рабочего дня или пока заинтересованное лицо не обратится).



[1] Выделено автором.

[2] Выделено автором.

[3] Выделено автором.

[4] Выделено автором.

[5] Выделено автором.

[6] Выделено автором.

[7] Выделено автором.

А.Ю. Чуковенков,
канд. ист. наук, зам. директора Учебно-методического центра
документоведения и управления фирмы «Межрегионсервис»

Статья опубликована в журнале «Секретарь-референт» № 2, 2009.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.