Электронная подпись: революция продолжится в 2022 году!

В статье рассмотрим нововведения, которые касаются использования электронных подписей юридическими и физическими лицами, опишем правила, риски и проблемы, связанные с соответствующими изменениями, прокомментируем мнения и предложения экспертов, а также порассуждаем, как изменится наша деловая деятельность.

Электронная подпись вчера и сегодня

Усиленные квалифицированные электронные подписи (далее – УКЭП) используются в России уже 20 лет, и за эти годы были сформированы пусть и не беспроблемные, но работающие: инфраструктура открытых ключей (PKI-инфраструктура) и нормативная база, а также сложилась правоприменительная практика.

Как менялось правовое регулирование электронной подписи

Первый закон, регулирующий использование электронных подписей, был принят в 2002 году – это Федеральный закон от 10.01.2002 № 1-ФЗ «Об электронной цифровой подписи»[1]. Он отражал американский подход к правовому регулированию использования электронных подписей. С 01.07.2013 ему на смену пришел Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи»[2], который действует до сих пор. Он следует традициям европейского законодательства в данной области, которое, правда, за последние годы существенно ушло вперед с принятием закона eIDAS[3] и подготовкой его второй, еще более продвинутой редакции.

В нашей стране сложились отдельные практики использования усиленных электронных подписей (далее – УЭП) в деловой деятельности юридическими и физическими лицами, при этом основная масса УКЭП используется именно юридическими лицами.

В докладе директора Правового департамента Минцифры России Романа Кузнецова на пленарной сессии XIX международной конференции по проблематике инфраструктуры открытых ключей и электронной подписи «PKI-Форум Россия 2021»[4] было отмечено:

[…] В настоящее время в обороте находятся 15 миллионов квалифицированных сертификатов, из которых примерно 90 % используются организациями (т.е. юридическими лицами). В то же время экономически активное население страны, которое насчитывает примерно 70 миллионов человек, интереса к квалифицированной электронной подписи практически не проявляет; уровень обеспечения сертификатами в течение последних лет не растет. […]

Характеристика и особенности используемых в настоящее время УЭП юридических и физических лиц отображены в Таблице 1.

Новая система использования УКЭП

Федеральный закон от 27.12.2019 № 476-ФЗ[6] внес революционные перемены в размеренную жизнь инфраструктуры, обслуживающей всю систему электронных подписей.

Изменений много, в том числе в процедуре использования УКЭП в деловой деятельности. Фактически планируется создать уникальную, не имеющую аналогов в мире систему, характерной особенностью которой является достаточно неожиданная для третьего десятилетия XXI века попытка, после 20 лет довольно успешного применения ЭЦП[7] и УЭП/УКЭП, заново возродить некоторые традиции бумажного делопроизводства в условиях электронной среды.

Речь идет в первую очередь о двух тенденциях:

1. Универсальное использование УКЭП физического лица как в личных целях, так и при исполнении должностных обязанностей. То есть подобно тому, как универсально используется собственноручная подпись в рамках традиционного бумажного делопроизводства. О том, что у физического лица УКЭП должна быть одной-единственной, пока что речь не идет, однако эта идея, что называется, витает в воздухе…
2. Все сотрудники, кроме руководителя (он подписывает документы УКЭП юридического лица), будут использовать в работе свои УКЭП как физического лица вместе с доверенностью.

В настоящее время должностные лица подписывают создаваемые в рамках деловой деятельности документы выданными на их имя подписями юридического лица, которые одновременно частично выполняют функции доверенностей.

Новые правила предусматривают возвращение к бумажным традициям, когда сотрудники все подписывают своими собственноручными подписями, а право подписания подтверждается доверенностями (следует отметить, что в рамках бумажного делопроизводства, помимо доверенностей, также используются и другие инструменты).

При этом применение доверенностей доводится до абсурда: доверенность так или иначе должна сопровождать каждый подписанный УКЭП документ! Помимо привычных проблем проверки действительности сертификатов, теперь организации столкнутся с куда большей головной болью: проверкой доверенностей в ходе проверки УКЭП – с одной стороны, и выпуском, актуализацией и отзывом доверенностей всех своих сотрудников – с другой.

Как водится, такое движение в крайне сомнительном направлении, в котором больше никто в мире идти не собирается, оправдывают самыми благими намерениями, в числе которых:

• идея активизировать использование УКЭП физических лиц в деловой деятельности и гражданских правоотношениях;
• расширение ради снижения рисков мошенничества сферы применения доверенностей и других документов, подтверждающих полномочия физических лиц при подписании электронных документов.

«Переформатирование» удостоверяющих центров

Одним из ключевых моментов нововведений является серьезная перестройка работы всех удостоверяющих центров (далее – УЦ) страны, обсуживающих тех, кто будет использовать электронные подписи в своей работе. Речь о ст. 17.2 «Использование квалифицированной электронной подписи при участии в правоотношениях юридических лиц, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, должностных лиц государственных органов, органов местного самоуправления, их подведомственных организаций, а также нотариусов», которой дополнен Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ[8]. Ее положения вступают в силу 01.01.2022.

Все действующие в стране УЦ, если они хотят продолжить работу после 01.01.2022, обязаны пройти аккредитацию по новым правилам. На конференции «PKI-Форум Россия 2021»[9] директор Правового департамента Минцифры России Роман Кузнецов отметил:

[…] Еще в сентябре 2020 года ни одного удостоверяющего центра по новым требованиям не было аккредитовано, а к середине сентября 2021 года такую аккредитацию прошли 24 УЦ. […]

Все УЦ разделены на четыре группы, каждая из которых будет обслуживать свои группы пользователей УКЭП (Таблица 2).

Изменения в работе УЦ начались с июля 2020 года. Изобразим их в Схеме.

Однако уже в августе 2021 года Минцифры России в своих документах начало трактовать законодательство, отклоняясь от буквальных значений положений Федерального закона от 06.04.2011 №63-ФЗ.

Деятельность УЦ по новым правилам регламентируется пакетом нормативно-правовых актов (далее – НПА), в числе которых:

• Требования к порядку реализации функций аккредитованного удостоверяющего центра и исполнения его обязанностей[13] (действуют с 01.01.2021);
• Порядок реализации Федеральной налоговой службой функций аккредитованного удостоверяющего центра и исполнения его обязанностей[14] (действует с 01.09.2021);
• Порядок реализации Федеральным казначейством функций аккредитованного удостоверяющего центра и исполнения его обязанностей[15] (начнет действовать с 01.01.2022);
• Указание Банка России от 10.03.2021 № 5750-У «О порядке создания и выдачи удостоверяющим центром Центрального банка Российской Федерации квалифицированных сертификатов ключей проверки электронных подписей» (начнет действовать с 01.01.2022).

Особенности примененмя УКЭП юридических лиц с 01.01.2022

УКЭП юридических лиц, согласно новым правилам:

1. Выдаются удостоверяющими центрами ФНС России, Федерального Казначейства и Банка России. Как правило, на организацию выдается одна такая УКЭП.
2. Соответствующие расходы (стоимость ключевого носителя или токена, оплату услуг удостоверяющих центров и т.д.) берет на себя юридическое лицо – работодатель.
3. Ключевой носитель и сертификат ключа проверки подписи являются собственностью юридического лица, и под его контролем проводится выпуск и отзыв сертификатов.

ФНС России еще 15.05.2021 на своем сайте сообщила[16], что для того, чтобы обеспечить «бесшовный» переход от платной к соответствующей безвозмездной государственной услуге по выпуску электронной подписи, с 01.07.2021 получить КЭП можно будет в УЦ ФНС России[17].

Для справки: по данным ФНС России[18], в стране по состоянию на 01.11.2021 общее количество:

• юридических лиц – 3,2 млн;
• ИП и крестьянских (фермерских) хозяйств – 3,7 млн.

Выдать за короткое время почти 7 млн УКЭП будет достаточно сложно, поэтому и ФНС России, и Банк России призывают организации заблаговременно обеспечить себя УКЭП юридического лица.

УЦ ФНС России выдает квалифицированные сертификаты бесплатно, они выпускаются территориальными налоговыми органами. Заявитель должен лично представить в налоговый орган заявление на выпуск УКЭП, паспорт и СНИЛС и пройти процедуру идентификации. Сертификаты записываются на предоставляемый заявителем носитель ключевой информации, сертифицированный ФСТЭК России или ФСБ России.

УКЭП физического лица

С моей точки зрения, ключевые положения, регулирующие использование УКЭП физического лица, изложены в статье 17.1 «Использование КЭП при участии в правоотношениях физического лица», которой дополнен Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ[19]. Ее положения вступают в силу 01.01.2022.

С 01.01.2022 планируется расширить сферу применения УКЭП физических лиц:

1. Одна и та же УКЭП будет использоваться как для личных целей, так и при выполнении должностных обязанностей на работе в интересах работодателя.
2. Для использования УКЭП физического лица в деловой деятельности юридического лица руководитель юридического лица должен оформить на физическое лицо доверенность (в том числе машиночитаемую).
3. Эта УКЭП, как и прежде, будет находиться под полным контролем физического лица.
4. Квалифицированный сертификат УКЭП физического лица выпускается и выдается аккредитованным УЦ.

Доверенности, необходимые для использования КЭП

В рамках проведения реформы законодательства об электронной подписи в новую редакцию Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ было заложено, что с 01.01.2022 при использовании УЭП физических лиц в деловой деятельности активно будут использоваться доверенности, в том числе «машиночитаемые доверенности». Статья 17.5 «Оформление доверенностей, необходимых для использования квалифицированной электронной подписи», которой дополнен Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ[20], регламентирует порядок оформления доверенностей, необходимых для использования УКЭП. Ее положения вступают в силу 01.01.2022.

Доверенность представляется в том числе в электронной форме в машиночитаемом виде в соответствии с формами доверенностей, которые могут быть определены и размещены на официальных сайтах:

• операторами государственных и муниципальных информационных систем;
• Банком России (на своем официальном сайте) – в отношении доверенностей, выдаваемых кредитными организациями, операторами платежных систем, некредитными финансовыми организациями и ИП.

Формулировка положения об использовании доверенностей предполагает, что можно использовать в том числе и доверенности на бумажном носителе, – однако о том, как именно это можно сделать, не уточняется.

В рамках создания нормативной базы для использования таких доверенностей утверждены Единые требования к формам доверенностей, необходимых для использования квалифицированной электронной подписи[21] (далее – Единые требования).

Согласно п. 1 Единых требований доверенность создается в электронной форме в формате XML и подписывается УКЭП в формате XMLDSIG или в соответствии с Форматом электронной подписи, обязательным для реализации всеми средствами электронной подписи[22]. Содержание доверенности установлено в п. 2 Единых требований.

Единые требования начнут действовать только с 01.03.2022, и это создает новые проблемы при организации работы с доверенностями. Получается, что первые два месяца 2022 года использовать УКЭП физических лиц в практической работе будет нельзя (если не вмешается законодатель).

Кроме того, готовятся два проекта постановлений Правительства Российской Федерации:

1. «О порядке предоставления доверенности, подтверждающей полномочия физического лица действовать от имени индивидуального предпринимателя или юридического лица, при участии в правоотношениях индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в электронной форме»[24].
2. «Об утверждении организационно-технических требований к порядку хранения, использования и отмены машиночитаемых доверенностей, используемых для подтверждения полномочий в электронной форме»[25].

Срок вступления в силу новых положений законодательства об электронной подписи приближается, а у всех участников этого захватывающего процесса пока что нет понимания, как же все это заработает.

Планируется введение «переходного периода»

Заместитель Председателя Правительства Дмитрий Чернышенко 13.10.2021 провел четвертое заседание межведомственной рабочей группы по развитию электронного документооборота в хозяйственной деятельности. В новости о событии[26], опубликованной на сайте Правительства Российской Федерации, отмечено, что вопрос о машиночитаемой доверенности стал одним из центральных. На этом заседании Дмитрий Чернышенко отметил:

Руководитель ФНС России Даниил Егоров пояснил:

[…] Создаваемая инфраструктура не только может в короткие сроки удовлетворить потребности участников информационного взаимодействия, но и позволит создать единую среду с актуальными сведениями о машиночитаемых доверенностях. Сейчас в рамках эксперимента в роли владельцев узлов уже выступают 9 операторов электронного документооборота, 6 банков и Федеральное казначейство, а в качестве клиентов – более 500 организаций. […]

Планируется, что ФНС России в декабре этого года подведет итоги эксперимента и представит доклад в Правительство Российской Федерации с предложениями по нормативному и организационному обеспечению технологии.

Новостное агентство РБК со ссылкой на Дмитрия Чернышенко проинформировало[29] о том, что на заседании было принято решение ввести в течение 2022 года переходный период для использования так называемых машиночитаемых доверенностей – электронного документа, который будет подтверждать, что сотрудник имеет право подписывать документ от имени организации. Также стало известно об еще одном решении: в течение 2022 года машиночитаемые доверенности будут применяться добровольно, а аккредитованные удостоверяющие центры смогут, как и раньше, выпускать на сотрудников компаний электронные подписи с привязкой к организации.

По словам Дмитрия Чернышенко, переходный период позволит компаниям модернизировать свои бизнес-процессы и программные продукты для работы с новой электронной доверенностью. Однако точные сроки переходного периода еще не определены. Также пока неясно, как именно будет организован этот переходный период. Эксперты «СКБ Контур» ожидают, что НПА, которые подтвердят введение отсрочки и разъяснят ее сроки и порядок, будут приняты к концу 2021 года[30]. С моей точки зрения, учитывая, что сроки перехода на машиночитаемые доверенности установлены в Федеральном законе от 06.04.2011 № 63-ФЗ, вносить соответствующие изменения следует именно в этот закон.

Планируемый переходный период временно позволит добровольно применять электронную доверенность. Это означает, что сотрудники юридических лиц смогут:

• получить УКЭП по ныне действующим правилам (с указанием в сертификате сведений и о физическом лице, и об организации) либо
• работать по-новому: получить электронную подпись физического лица и применять машиночитаемые доверенности (если к этому готова информационная система). 

При этом специалисты «СКБ Контур» подчеркивают, что это, с одной стороны, усложнит работу, т.к. надо быть готовым к двум сценариям, а с другой – даст участникам рынка время, чтобы доработать свои системы для работы с электронной доверенностью[31].

В тоже время без изменений останутся новые требования к УКЭП юридических лиц и ИП, которым с 01.01.2022 придется применять УКЭП по новым правилам.

В сообщениях РБК приведены комментарии экспертов по ситуации с нововведениями. Дмитрий Тер-Степанов, директор по направлению «Нормативное регулирование» АНО «Цифровая экономика» (отвечает за реализацию этой программы), подчеркнул, что главная цель изменений Федерального закона от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» – избежать мошенничества в этой сфере. Он отметил, что реформа касается не только УЦ, но и всех участников рынка, которые активно используют ЭДО. Предполагается, что для адаптации их информационных систем к новым нормативным требованиям нужно от 6 до 12 месяцев. Эксперт уверен:

[…] Переходный период позволит максимально комфортно и с минимальными рисками обеспечить внедрение машиночитаемых доверенностей и адаптацию пользователей к новым условиям. […]

По мнению технического директора компании «Такском» Александра Тупицына, к 01.01.2022 участники рынка не готовы массово применять машиночитаемые доверенности, поэтому отсутствие переходного периода грозило бы массовыми проблемами в функционировании информационных систем, использующих сертификаты электронных подписей, сервисов, через которые происходит обмен электронными документами. Он отметил:

[…] Разработчики информационных систем в большинстве своем даже не начали доработки своих систем для поддержки использования машиночитаемых доверенностей. […]

Напомню, что эксперты еще год с лишним назад предупреждали о том, что в отношении машиночитаемых доверенностей имеется слишком много вопросов, на которые авторы законопроектов не сумели ответить. Думаю, что «гибридное» применение старых и новых правил способно привести к еще большим рискам и неразберихе.

Риски для физических и юридических лиц и риски мошенничества

Самый большой потенциал для мошеннических действий связан с неразберихой (законодательно-нормативной, организационной и т.д.), которая может возникнуть в переходный период. В организациях может остаться одна-единственная УКЭП юридического лица, в результате чего привычный ЭДО может столкнуться с большими проблемами.

Большинство юридических лиц еще даже не начали уговаривать своих сотрудников обзаводиться УКЭП физического лица для использования на работе и не проработали резервные варианты действий на случай, если сотрудники откажутся это делать.

Само собой, есть риск и того, что до 01.01.2022 все необходимые подзаконные нормативные акты утверждены не будут.

Риски, связанные с необходимостью использования УКЭП физических лиц в деловой деятельности, существуют как для физических, так и для юридических лиц.

Можно отметить следующие риски для физических лиц:

1. Оформление и использование УКЭП под угрозой увольнения.
2. Использование УКЭП физического лица без его ведома.
3. «Присвоение» работодателем или выдающим себя за потенциального работодателя мошенником УКЭП ищущих работу лиц (такого рода случаи уже есть).

Риски есть и для юридических лиц, в том числе следующие:

1. Законодательство не требует (пока что) обязательного наличия УКЭП у физического лица, а это означает, что часть сотрудников может отказаться использовать свою личную электронную подпись на работе, а при попытке давления на них – уволиться, или затеять судебные тяжбы, или попытаться «отомстить» иным образом.
2. Владелец УКЭП может отозвать сертификат в любое время, не уведомляя об этом работодателя. Такая ситуация влечет за собой достаточно много юридических проблем, поскольку все документы, подписанные после отзыва сертификата, не имеют никакой юридической силы. Существует также риск намеренного подписания документов юридического лица УКЭП физического лица после отзыва сертификата с целью нанесения работодателю существенного материального и репутационного ущерба (например, для срыва выгодного контракта в интересах конкурента).
3. Поскольку УКЭП является собственностью физического лица, то у юридического лица нет возможности контролировать срок окончания действия или отзыв сертификата.

Электронные доверенности влекут за собой дополнительные проблемы для организаций

До сих пор сертификаты УЭП юридических лиц де-факто частично выполняли функции доверенностей, поскольку в них указывалось не только наименование юридического лица, но фамилия, имя и отчество физического лица, которое имеет право подписывать электронные документы.

В этом было свое удобство, поскольку для проверки верности подписи не нужно было иметь доверенность и проверять ее актуальность; а юридическая сила документа, как показали опыт нормативного регулирования отдельных отраслей и судебная практика, жестко не зависела от существования доверенностей или иных подтверждающих полномочия инструментов. Часто принадлежность подписи организации оказывалась для судов достаточным основанием для того, чтобы отклонить сомнения в правовой силе подписанного УКЭП документа.

Еще больше проблем может вызвать необходимость организации в новых условиях управления доверенностями. Эта работа и в бумажном делопроизводстве является непростой. Использование электронных доверенностей в связке с УКЭП неизбежно вызовет дополнительные затраты юридического лица на их оформление, составление, согласование, подписание, регистрацию, выдачу, хранение и отзыв.

К сожалению, наша страна не ищет легких путей, в том числе и в отношении использования электронных подписей, – никто в мире подобного «эксперимента» на организациях и гражданах еще не проводил! С мой точки зрения, так действовать нельзя, и, как минимум, нужны пилотные проекты, чтобы заранее выявить и скорректировать все дефекты вводимых новшеств.

Пока что никто не знает, как сопровождающие УКЭП доверенности будут выглядеть, обрабатываться, проверяться и «стыковаться» с существующей инфраструктурой управления традиционными доверенностями. Например, в настоящее время значительная часть доверенностей оформляется нотариусами. Как они будут работать в новых условиях?

Но ясно одно: чтобы минимизировать возникающие правовые риски, организациям потребуется разрабатывать локальные правовые акты об общем порядке выдачи и регистрации электронных доверенностей.

Чего можно ожидать в дальнейшем?

На сегодняшний день можно констатировать следующее:

1. До того, как все «устаканится», нас ждет много нового и «интересного», – в том числе и неприятности, особенно если юридические лица не предпримут дополнительные меры для налаживания организации работы с электронными подписями.
2. Новая правоприменительная практика не заставит себя долго ждать, и ее необходимо будет внимательно изучать и учитывать в своей деятельности.
3. С моей точки зрения, очень плохо, что вводимые новшества увеличивают разрыв с законодательством и практикой других стран мира, в том числе стран СНГ, в результате чего взаимодействовать с другими странами в электронном виде может оказаться сложнее.

Мы планируем отслеживать развитие ситуации с УЭП и будем оперативно информировать об этом наших читателей, а также публиковать рекомендации о том, как действовать юридическим и физическим лицам, чтобы в максимальной степени защитить свои интересы и обеспечить эффективное и безопасное использование УКЭП в деловой деятельности.