Электронная версия журнала

Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти

«Секретарь-референт» №3 2010 / Делопроизводство

 

В гостях у редакции журнала – один из авторов Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, канд. ист. наук Валентина Федоровна Янковая. Мы решили узнать о новом документе из первых рук.

«Секретарь-референт»: Валентина Федоровна, объясните, пожалуйста, чем вызвано появление данного документа – Методических рекомендаций по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти? Ведь прежние рекомендации утверждены не так уже и давно…

Валентина Янковая: В 2009 году Правительством Российской Федерации были утверждены Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (постановление от 15.06.2009 № 477). Данными Правилами установлен единый порядок делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. Одновременно этим же постановлением Правительства внесены изменения в типовые регламенты федеральных органов исполнительной власти (постановления Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 30.11.2009), от 28.07.2005 № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» (в ред. от 30.11.2009), предусматривающие, что делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти осуществляется в соответствии с новыми Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти, а не в соответствии с Типовой инструкцией по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденной приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536.

Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти содержат общие, наиболее важные и принципиальные, положения об организации делопроизводства, но в них не отражаются вопросы технологии делопроизводства. В связи с тем что Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти теперь не является нормативным документом, на основе которого федеральные органы исполнительной власти разрабатывают свои индивидуальные инструкции по делопроизводству, было принято решение о подготовке Методических рекомендаций. Это решение также закреплено в постановлении Правительства Российской Федерации от 15.07.2009 № 477, в п. 4 которого говорится: «Федеральному архивному агентству до 1 января 2010 г. утвердить методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти». Исполняя это поручение, Росархив приказом от 23.12.2009 № 76 утвердил Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

«СР»: На какой круг пользователей рассчитаны Методические рекомендации?

В.Я.: Документ предназначен для служб делопроизводства федеральных органов исполнительной власти, специалистов в области документационного обеспечения управления, занимающихся разработкой нормативных документов в области делопроизводства. Поскольку Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» определено (пункт 2 статьи 11), что правила делопроизводства и документооборота, установленные иными государственными органами (не только федеральными органами исполнительной власти. – Прим. В.Я.), органами местного самоуправления в пределах их компетенции, должны соответствовать требованиям, установленным Правительством Российской Федерации в части делопроизводства и документооборота для федеральных органов исполнительной власти, Методические рекомендации будут востребованы органами власти всех уровней. Учитывая, что у нас в стране мало методической литературы по делопроизводству, можно быть уверенными в том, что Методические рекомендации будут использоваться широким кругом специалистов в области документационного обеспечения.

«СР»: Чем Методические рекомендации принципиально отличаются от Типовойинструкции?

В.Я.: Прежде всего, Типовая инструкция – это нормативный документ, а Методические рекомендации – методический документ, то есть это методика разработки инструкции по делопроизводству в федеральном органе исполнительной власти. Методический документ устанавливает, каким образом, с помощью чего, основываясь на чем мы получаем определенный результат. Так же и в этом случае: Методические рекомендации определяют примерную структуру инструкции по делопроизводству, характер и содержание ее разделов. Кроме того, авторы постарались, по возможности, дать в Методических рекомендациях конкретный материал, который разработчики могут включать непосредственно в текст инструкций по делопроизводству (он вынесен в приложения).

Можно сказать, что Методические рекомендации представляют собой единую методическую основу разработки инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти.

«СР»: Прокомментируйте, пожалуйста, структуру Методических рекомендаций.

В.Я.: Методические рекомендации содержат три раздела («Общие положения», «Порядок разработки, утверждения, внесения изменений в Инструкцию по делопроизводству», «Структура и содержание Инструкции по делопроизводству») и приложения.

Раздел «Общие положения» определяет назначение и сферу действия Методических рекомендаций, содержит ссылки на законодательные и иные нормативные правовые акты, положенные в основу данного документа. Основное содержание Методических рекомендаций – это раздел III «Структура и содержание Инструкции по делопроизводству». Подразделы данного раздела выделены в соответствии с разделами Правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти. В разделе III Методических рекомендаций содержатся конкретные указания о том, какие вопросы делопроизводства должны найти отражение в соответствующих разделах инструкции по делопроизводству.

«СР»: Что представляет собой процедура разработки инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти с позиций Методических рекомендаций?

В.Я.: Методические рекомендации определяют основные этапы разработки инструкции по делопроизводству. Непосредственно этому посвящен раздел II Методических рекомендаций, который так и называется – «Порядок разработки, утверждения, внесения изменений в Инструкцию по делопроизводству».

Методическими рекомендациями предусматривается, что инструкция по делопроизводству в федеральном органе исполнительной власти разрабатывается cлужбой делопроизводства на основании приказа федерального органа исполнительной власти, в соответствии с Правилами делопроизводства и с учетом Методических рекомендаций. Поскольку Правилами делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти установлено обязательное согласование инструкции с Федеральным архивным агентством, в Методических рекомендациях приводится последовательность процедуры согласования инструкции, в том числе если у Росархива имеются замечания. Методическими рекомендациями предусматривается проведение согласительных совещаний при наличии разногласий между Росархивом и разработчиками инструкции. Согласование инструкции по делопроизводству оформляется письмом Росархива, после согласования она утверждается приказом руководителя федерального органа исполнительной власти. Методические рекомендации предусматривают, что внесение изменений в утвержденную инструкцию по делопроизводству осуществляется также приказами руководителя федерального органа исполнительной власти, но только после согласования этих изменений с Росархивом.

«СР»: В разделе III «Создание документов в федеральном органе исполнительной власти» Правил делопроизводства содержатся лишь некоторые положения о бланках документов и определяется состав реквизитов, используемых при оформлении документов в федеральных органах исполнительной власти. Какие еще вопросы, связанные с документированием, рассматриваются в Методических рекомендациях?

В.Я.: Методические рекомендации определяют структуру и содержание раздела «Создание документов в федеральном органе исполнительной власти». Устанавливается, что в соответствующем разделе инструкции по делопроизводству должны найти отражение следующие положения:

● регламентация состава и вида бланков документов, используемых в федеральном органе исполнительной власти;

● состав реквизитов и правила их оформления;

● правила подготовки и порядок представления в Правительство Российской Федерации проектов законодательных актов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации;

● порядок подготовки нормативных правовых актов федерального органа исполнительной власти;

● оформление отдельных видов документов (приказов, распоряжений, протоколов заседаний (совещаний), деловой (служебной) переписки и др.).

Типовой инструкцией (пункты 2.5.3, 2.5.4) устанавливалось, что бланки с воспроизведением Государственного герба Российской Федерации изготавливаются полиграфическими предприятиями и подлежат учету. Поскольку Правилами делопроизводства не предусмотрено требования изготавливать бланки документов типографским способом, в Методических рекомендациях говорится о том, что в инструкции по делопроизводству устанавливается, какие бланки изготавливаются типографским способом, а какие – средствами оперативной полиграфии или с помощью компьютерной техники. Следовательно, решение о способе изготовления бланков федеральный орган исполнительной власти принимает самостоятельно и закрепляет его в инструкции по делопроизводству. Образцы бланков документов (приказа, распоряжения, постановления, письма, в том числе письма руководителя (заместителя руководителя) федерального органа исполнительной власти, протокола заседания (совещания) и др.) федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) приведены в приложениях к Методическим рекомендациям.

Правилами делопроизводства установлено, что образцы бланков документов утверждаются приказом федерального органа исполнительной власти. В Методических рекомендациях отмечается, что образцы бланков могут включаться в качестве приложений в инструкцию по делопроизводству. В Методических рекомендациях говорится о том, что решение о ведении учета бланков федеральный орган исполнительной власти принимает самостоятельно. Порядок учета бланков изложен в разделе 3.8 Методических рекомендаций, где согласно которому инструкция по делопроизводству в случае ведения учета бланков должна установить подразделение (работника), отвечающее за ведение учета бланков, форму журнала учета бланков и порядок выдачи бланков в структурные подразделения, возврата и уничтожения испорченных бланков.

Значительное место в Методических рекомендациях отведено вопросам оформления документов. Поскольку Правилами делопроизводства установлен только перечень реквизитов, используемых при оформлении документов в федеральных органах исполнительной власти, в Методические рекомендации включено приложение «Правила оформления реквизитов документов», в котором изложен порядок оформления реквизитов применительно к федеральным органам исполнительной власти, даны соответствующие комментарии и примеры.В Методических рекомендациях содержатся конкретные положения о том, какие вопросы составления и оформления документов устанавливаются в инструкции по делопроизводству, начиная с вопросов оформления проектов законов Российской Федерации и заканчивая информационно-справочными документами федерального органа исполнительной власти. Кроме того, в приложения вынесены конкретные правила подготовки отдельных видов документов: «Подготовка и оформление проектов законодательных актов Российской Федерации», «Подготовка и оформление проектов актов (указов и распоряжений) Президента Российской Федерации», «Подготовка и оформление проектов актов (постановлений, распоряжений) Правительства Российской Федерации» и др.

«СР»: Многие организации, в том числе федеральные органы исполнительной власти, используют системы электронного документооборота, в которых могут быть реализованы различные технологии организации документооборота. Каким образом это учитывалось в Методических рекомендациях при подготовке соответствующего раздела?

В.Я.: В Методических рекомендациях имеется раздел «Организация документооборота». В делопроизводстве многих федеральных органов исполнительной власти используются различные системы электронного документооборота, поэтому выполнение отдельных технологических операций обработки документов определяется тем, как это реализовано программно-техническими средствами конкретной информационной системы. Например, при регистрации в одних случаях документов им присваиваются валовые порядковые (учетные) номера, в других – используются различные классификаторы, в результате чего генерируется регистрационный номер, имеющий более сложную структуру и состоящий из нескольких частей. Несмотря на такого рода различия, документооборот федеральных органов исполнительной власти должен основываться на общих принципах, а применение этих принципов на практике не должно зависеть от конкретной технологии обработки документов, реализованной в той или иной системе электронного документооборота. Именно поэтому в Методических рекомендациях, прежде всего, излагаются принципы организации документооборота, например:

● централизация операций по приему и отправке документов;

● распределение документов на документопотоки (совокупности документов одного вида или назначения), имеющие одинаковый маршрут (маршрутизация документов);

● организация предварительного рассмотрения поступающих документов;

● исключение возвратных движений документа, не обусловленных деловой необходимостью;

● однократность регистрации документов;

● устранение необоснованных согласований проектов документов;

● временнáя регламентация операций по обработке, рассмотрению и согласованию документов.

Кроме того, в разделе «Организация документооборота» выделены отдельные технологические участки обработки документов: прием и первичная обработка поступающих документов; предварительное рассмотрение документов; регистрация поступающих документов; порядок рассмотрения документов руководством федерального органа исполнительной власти и доведения документов до исполнителей; организация работы с отправляемыми документами; регистрация отправляемых документов; отправка документов; регистрация и прохождение внутренних документов; порядок обработки и учета иностранной корреспонденции и даны рекомендации по изложению требований к выделенным участкам обработки документов в инструкции по делопроизводству.

В раздел «Организация документооборота» также включен подраздел «Учет и анализ объемов документооборота». Учет и анализ объемов документооборота ведется независимо от того, применяются в делопроизводстве федерального органа исполнительной власти средства автоматизации или нет, в целях совершенствования организации работы с документами, расчета оптимальной численности работников, занятых в делопроизводстве, повышения исполнительской дисциплины, качества и эффективности принимаемых решений.

Данные о количестве поступающих и создаваемых документов анализируются службой делопроизводства федерального органа исполнительной власти и представляются руководству федерального органа исполнительной власти в виде справок (сводок, отчетов) статистического и аналитического характера.

«СР»: В Правилах делопроизводства есть раздел V «Документальный фонд федерального органа исполнительной власти», устанавливающий порядок хранения документов и дел в делопроизводстве. Какие вопросы методического характера нашли отражение в Методических рекомендациях применительно к данному разделу Правил?

В.Я.: Раздел «Документальный фонд федерального органа исполнительной власти» имеет особое значение в инструкции по делопроизводству, поскольку из документального фонда органа власти в дальнейшем формируется архивный фонд, а часть документов затем поступает в состав Архивного фонда Российской Федерации. Соответственно, и в Методических рекомендациях этот раздел тоже очень важен. Фактически Методические рекомендации дают методику разработки тех разделов инструкции по делопроизводству, которые обеспечивают формирование документального фонда федерального органа исполнительной власти. Это разработка и ведение номенклатуры дел; формирование дел и их текущее хранение; подготовка документов и дел к передаче на архивное хранение; уничтожение документов и дел с истекшими сроками хранения; передача дел на архивное хранение.

К данному разделу Методических рекомендаций имеется ряд приложений, в которые вынесены не только формы документов, применяемых в делопроизводстве при формировании документального фонда организации, но и в некоторых случаях конкретный порядок выполнения отдельных видов работ. В частности, в виде приложений изложены: порядок заполнения граф номенклатуры дел федерального органа исполнительной власти; порядок формирования дел в федеральном органе исполнительной власти, учета и хранения дел; порядок составления описей дел постоянного, временного (свыше 10 лет) хранения и по личному составу; правила оформления дел и подготовки дел к передаче на архивное хранение.

Таким образом, изложенная в разделе методика регламентации порядка формирования документального фонда федерального органа исполнительной власти дополняется конкретным материалом, который может быть непосредственно использован в соответствующем разделе инструкции по делопроизводству.

«СР»: Нельзя обойти стороной и вопросы организации работы с электронными документами. Как известно, Правила делопроизводства сделали первый шаг в этом направлении, закрепив некоторые положения организации работы с электронными документами в делопроизводстве. Что нового в этом плане в Методических рекомендациях?

В.Я.: Раздел Методических рекомендаций «Особенности работы с электронными документами» определяет, что в инструкции по делопроизводству федерального органа исполнительной власти устанавливается порядок создания, получения, обработки, хранения и использования электронных документов в условиях применения ведомственной системы электронного документооборота, а также порядок отправки, получения и регистрации электронных сообщений при использовании системы межведомственного электронного документооборота в соответствии с теми актами, которыми регулируется порядок функционирования системы межведомственного электронного документооборота (постановление Правительства РФ от 22.09.2009 № 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота»; распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «О технических требованиях к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота с системами электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»).

В Методических рекомендациях подчеркивается, что инструкцией по делопроизводству федерального органа исполнительной власти должно быть предусмотрено, что составление, оформление и согласование проектов электронных документов осуществляется по общим правилам делопроизводства, установленным в отношении аналогичных документов на бумажном носителе. Электронный документ должен иметь реквизиты, установленные для аналогичного документа на бумажном носителе, за исключением оттиска печати. В связи с тем что в настоящее время федеральные органы исполнительной власти в большинстве случаев используют электронные документы, являющиеся электронными образами соответствующих документов на бумажном носителе, полученными посредством сканирования, внешняя форма электронных документов при их визуализации на экране монитора и при распечатке на бумажном носителе соответствует внешней форме подлинника документа, созданного на бумаге. По мере того как будет происходить отказ от первоначального создания документа на бумаге (прежде всего, речь идет о документах временных сроков хранения) и документ будет создаваться как электронный, можно будет ставить вопрос об изменении внешней формы документа и отказа от обязательного наличия на документе всех тех реквизитов, которые присутствуют на документе, созданном на бумажном носителе.

В целях учета и поиска документов в системе электронного документооборота федерального органа исполнительной власти используются обязательные сведения о документе, включаемые в регистрационную карточку документа. Состав обязательных сведений определен Правилами делопроизводства. В соответствии с установленными обязательными сведениями в Методических рекомендациях приводится таблица, раскрывающая их содержание (см. с. ___).

Наименование сведений о документе

Характеристика информации, включаемой в регистрационно-контрольную карточку

1. Адресант

Полное официальное и сокращенное наименование организации или фамилия, инициалы лица – отправителя документа (на основании бланка документа или в соответствии с данными, указанными в обращении гражданина)

2. Адресат

Полное официальное и сокращенное наименование организации или фамилия, инициалы лица – получателя документа (в соответствии с реквизитом «Адресат»)

3. Должность, фамилия и инициалы лица, подписавшего документ

В соответствии с реквизитом «Подпись»

4. Вид документа

В соответствии с указанием вида документа на бланке документа или на основании оценки содержания документа

5. Дата документа

В соответствии с датой, обозначенной в документе автором, или на основании почтового штемпеля на конверте, если в документе дата отсутствует

6. Номер документа

В соответствии с номером, присвоенным документу автором

7. Дата поступления документа

Дата, указанная в отметке о поступлении (входящем штампе)

8. Входящий номер документа

Номер, проставленный в отметке о поступлении (входящем штампе)

9. Ссылка на исходящий номер и дату документа

В соответствии со сведениями, указанными в соответствующем реквизите

10. Наименование текста

Краткое содержание документа (заголовок к тексту)

11. Индекс дела

Индекс дела по номенклатуре дел, указывающий на место хранения документа

12. Сведения о переадресации документа

На основании резолюции на документе (реквизит «Указания по исполнению»)

13. Количество листов основного документа

Количество листов основного документа

14. Количество приложений

Количество приложений

15. Общее количество листов приложений

Общее количество листов приложений

16. Указания по исполнению документа

Резолюция, или поручение руководителя, определяющее характер исполнения документа и срок исполнения

17. Должность, фамилия и инициалы исполнителя

Должность, фамилия и инициалы исполнителя

18. Отметка о конфиденциальности

В соответствии с реквизитом «Гриф ограничения доступа к документу» («Для служебного пользования», «Конфиденциально», «Коммерческая тайна» и др.)

Как отмечается в Методических рекомендациях, инструкцией по делопроизводству может быть предусмотрено включение в систему электронного документооборота федерального органа исполнительной власти дополнительных сведений о документах. В состав дополнительных сведений об электронном документе могут быть включены: наименование автора документа (если автор не совпадает с адресантом (отправителем) электронного документа), отметка о переносе срока исполнения документа, срок хранения документа, наименования приложений к электронному документу, ключевые слова и др.

Методические рекомендации предусматривают, что исполненные электронные документы систематизируются в дела в соответствии с номенклатурой дел федерального органа исполнительной власти. При составлении номенклатуры дел в заголовок дела включается указание «Электронные документы», например: «Переписка об административно-хозяйственном обслуживании. Электронные документы».

Сроки хранения электронных документов соответствуют срокам хранения документов, установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, типовыми или ведомственными перечнями для аналогичных документов на бумажном носителе. Место хранения электронных документов до их передачи в архив, вид носителей, на которых они хранятся, а также форматы их постоянного и длительного сроков хранения определяются с учетом функционирующих в федеральном органе исполнительной власти программно-технических средств и нормативных и методических документов специально уполномоченного Правительством Российской Федерации органа исполнительной власти в области архивного дела (то есть Росархива).

Таким образом, в Методических рекомендациях, как и в Правилах делопроизводства, работа с электронными документами строится на тех же основных (базовых) принципах, что и работа с документами на бумажном носителе.

«СР»: Можно ли понимать так, что Методические рекомендации строго определяют структуру и содержание инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти? Могут ли федеральные органы исполнительной власти включать в инструкцию разделы (положения), не предусмотренные Методическими рекомендациями?

В.Я.: Конечно, это возможно. Нужно отметить, что в Методические рекомендации включены разделы, которых нет в Правилах делопроизводства: это разделы «Работа исполнителя с документами»; «Изготовление, учет, использование и хранение печатей, штампов и бланков документов». Для правильной организации работы с документами эти разделы чрезвычайно важны, на практике, в действующих инструкциях они, как правило, присутствуют. Если служба делопроизводства федерального органа исполнительной власти полагает целесообразным отразить в инструкции по делопроизводству иные вопросы организации работы с документами, она вполне может это сделать. В любом случае инструкция по делопроизводству должна отражать специфику работы с документами в федеральном органе исполнительной власти, не нарушая общих, установленных для всех органов власти, норм и правил.

«СР»: Валентина Федоровна, спасибо за интервью! Но несмотря на подробные ответы, одним интервью знакомство читателей с новыми Рекомендациями ограничивать не хочется, будем ждать Ваших статей!

В.Я.: Всегда рада писать для заинтересованной аудитории!

 

 

Статья опубликована в журнале «Секретарь-референт» № 3, 2010.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.