Отдаем журнал бесплатно!

Внесудебное урегулирование экологических споров с контролирующими органами

Меняющиеся отношения государства и бизнеса, сдвиг в балансе частных и публичных интересов под влиянием внешних глобальных процессов и ранее запущенных реформ контрольно-надзорной деятельности — все это способствует актуализации внесудебных форм урегулирования экологических споров. В статье подробно рассматриваем две формы внесудебного урегулирования: претензионный порядок и медиацию.

Внесудебное урегулирование споров — это возможность прекратить спорное правоотношение, трансформировать его в новое самостоятельно или при участии посредников, не прибегая к использованию судебных органов. Такой формат разрешения конфликта предполагает, что участники спора могут достигнуть договоренностей и затем исполнить их. Основные варианты внесудебного урегулирования экологических споров — это претензионный порядок и медиация. Далее коротко рассмотрим претензионный порядок и уделим основное внимание медиации.

Претензионный порядок 

Претензионный порядок установлен Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2021; далее — Закон № 248-ФЗ).

Сфера использования 

Обязательный претензионный порядок нужно соблюсти при оспаривании решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений, действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 4 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

В претензионном порядке рассматриваются дела об оспаривании предписаний, приказов о проведении и актов проверки, действий или бездействия по согласованию разрешений (внесению сведений, корректировке) и т.д. Бездействие можно оспаривать, если нарушаются установленные законом сроки принятия решения: например, выдачи решения о пользовании водным объектом, заключения договора аренды земельного участка, изменения категории земель, изменения сведений в публичных реестрах (реестре объектов негативного воздействия на окружающую среду, государственном реестре объектов размещения отходов, Федеральном классификационном каталоге отходов, государственном водном реестре и др.), в т.ч. в отношении сведений, которые вносятся в порядке межведомственного электронного взаимодействия (изменение адреса, наименования компании).

Например, можно оспорить бездействие по изменению сведений в реестре объектов негативного воздействия на окружающую среду в случае, если компания направляла необходимые документы в территориальный орган Росприроднадзора, но решение не было принято.

Как соблюсти претензионный порядок 

Жалоба подается в уполномоченный орган с использованием Портала государственных услуг в течение 10 рабочих дней со дня вынесения предписания или в течение 30 рабочих дней со дня совершения действия, принятия акта или решения (чч. 5, 6 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). В претензионном порядке, как и в судебном, можно заявить ходатайство о приостановлении исполнения обжалуемого решения (ч. 9 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

Несоблюдение досудебного порядка является основанием для оставления иска без рассмотрения, т.е. требование не рассматривается судом по существу, при этом лицо не имеет права повторно обратиться с таким же требованием в суд[1].

Преимущества и недостатки 

Претензионный порядок имеет свои преимущества. Он позволяет быстрее разрешать спорные вопросы, не нагружая излишне судебную систему и создавая при этом дополнительные возможности для сторон: для государственного органа — самостоятельно устранить допущенные ошибки, для частного субъекта — обеспечить еще одну инстанцию для рассмотрения его жалобы и, следовательно, для защиты его прав.

Но есть в нем и недостатки. Претензионный порядок не оставляет места для усмотрения сторон, в отличие от процедуры медиации, он полностью регламентирован законодательством. При этом у природопользователей в некоторых случаях возникают трудности с его исполнением. Они связаны, в частности, с использованием Портала государственных услуг: например, из-за сложного корпоративного устройства компаний (наличие управляющих компаний) могут появиться трудности с подписанием заявления усиленной квалифицированной подписью. Также возникают проблемы с работой сервиса в целом. Например, когда природопользователь направляет жалобу в последний день срока и на сервисе случаются технические работы или технические неполадки, компания рискует не уложиться в срок для направления жалобы.

Несоблюдение процедуры досудебного обжалования 

До 30.07.2021 претензионный порядок осуществлялся в качестве эксперимента по досудебному обжалованию (см. Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 № 1108 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц» (в ред. от 05.12.2020)). Это нивелировало риск возможных технических проблем, т.к. не исключало подачу природопользователем такой жалобы непосредственно в государственный орган (в частности, направлением заказного письма) или в суд. Но сейчас эксперимент завершен и несоблюдение процедуры досудебного обжалования в том виде, в котором она представлена в законе, влечет для природопользователя негативные процессуальные последствия, о которых упомянуто выше.   

Медиация 

В практике частных лиц такая история хотя и редко, но встречается. Существует процедура медиации, когда участники правоотношений с помощью посредника-медиатора достигают согласия по спорным вопросам. Такая процедура работает в земельных спорах, в частности, в спорах о праве собственности на земельные участки, а также об устранении препятствий к пользованию ими.

Сфера использования

Медиация как способ альтернативного урегулирования спора закреплена в законодательстве, при этом допускается ее использование и в спорах с государственными органами.

Так, медиация применяется в спорах, возникающих из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, в т.ч. в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также в тех спорах, которые возникают из трудовых и семейных правоотношений[2]. В медиативной процедуре можно разрешить спор по одной из самых сложных категорий — о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Здесь точно так же, как и в суде, но только с меньшим градусом накала, можно провести экспертизы, представить заключения специалистов, в т.ч. провести совместные исследования, определить порядок возмещения вреда — договориться о натуральной форме возмещения.

Процедура медиации может быть применена как вне суда, так и до вынесения судом решения по существу (ч. 2 ст. 4 Закона № 193-ФЗ). В таком случае медиативное соглашение может быть утверждено судом в качестве мирового соглашения (ч. 3 ст. 12 Закона № 193-ФЗ).

Как проходит процедура медиации 

Процедура медиации состоит из нескольких этапов: заключение соглашения сторон, проведение встреч с участием медиатора, заключение медиативного соглашения.

1. Для проведения медиации необходимо заключить соглашение сторон, в котором стороны определяют регламент этой процедуры. В таком соглашении отражается ряд обязательных условий (ч. 2 ст. 8 Закона № 193-ФЗ): о предмете спора, медиаторе, медиаторах или об организации, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации; о порядке проведения процедуры медиации; об условиях участия сторон в расходах, связанных с проведением процедуры медиации; о сроках проведения процедуры медиации.

Стороны по взаимному согласию выбирают медиатора либо направляют запрос в организацию, которая способствует осуществлению процедуры медиации, и она уже рекомендует подходящую кандидатуру медиатора (ч. 2 ст. 9 Закона № 193-ФЗ).

Обратите внимание
Расходы на проведение медиации не являются судебными издержками и не подлежат компенсации по правилам процессуального законодательства (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»). По общему правилу процедура медиации оплачивается сторонами в равных долях, но это не исключает возможность договориться об ином варианте (ч. 2 ст. 10 Закона № 193-ФЗ). Расходы включают оплату услуг медиатора. Он может действовать как на платной, так и на бесплатной основе, при этом организации, обеспечивающие проведение процедуры медиации, действуют только платно.


[1] См. ст. 222 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 2 ст. 148 Арбитражного процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 196 Кодекса административного судопроизводства РФ.

[2] Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (в ред. от 26.07.2019; далее — Закон № 193-ФЗ).

П.В. Позднякова, основатель бюро экологического комплаенса FUTUR, эксперт Российского экологического общества

Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «ЭкоСпоры» № 5, 2022.

Отдаем журнал бесплатно!

Внесудебное урегулирование экологических споров с контролирующими органами

Меняющиеся отношения государства и бизнеса, сдвиг в балансе частных и публичных интересов под влиянием внешних глобальных процессов и ранее запущенных реформ контрольно-надзорной деятельности — все это способствует актуализации внесудебных форм урегулирования экологических споров. В статье подробно рассматриваем две формы внесудебного урегулирования: претензионный порядок и медиацию.

Внесудебное урегулирование споров — это возможность прекратить спорное правоотношение, трансформировать его в новое самостоятельно или при участии посредников, не прибегая к использованию судебных органов. Такой формат разрешения конфликта предполагает, что участники спора могут достигнуть договоренностей и затем исполнить их. Основные варианты внесудебного урегулирования экологических споров — это претензионный порядок и медиация. Далее коротко рассмотрим претензионный порядок и уделим основное внимание медиации.

Претензионный порядок 

Претензионный порядок установлен Федеральным законом от 31.07.2020 № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (в ред. от 06.12.2021; далее — Закон № 248-ФЗ).

Сфера использования 

Обязательный претензионный порядок нужно соблюсти при оспаривании решений о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, актов контрольных (надзорных) мероприятий, предписаний об устранении выявленных нарушений, действий (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий (ч. 4 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

В претензионном порядке рассматриваются дела об оспаривании предписаний, приказов о проведении и актов проверки, действий или бездействия по согласованию разрешений (внесению сведений, корректировке) и т.д. Бездействие можно оспаривать, если нарушаются установленные законом сроки принятия решения: например, выдачи решения о пользовании водным объектом, заключения договора аренды земельного участка, изменения категории земель, изменения сведений в публичных реестрах (реестре объектов негативного воздействия на окружающую среду, государственном реестре объектов размещения отходов, Федеральном классификационном каталоге отходов, государственном водном реестре и др.), в т.ч. в отношении сведений, которые вносятся в порядке межведомственного электронного взаимодействия (изменение адреса, наименования компании).

Например, можно оспорить бездействие по изменению сведений в реестре объектов негативного воздействия на окружающую среду в случае, если компания направляла необходимые документы в территориальный орган Росприроднадзора, но решение не было принято.

Как соблюсти претензионный порядок 

Жалоба подается в уполномоченный орган с использованием Портала государственных услуг в течение 10 рабочих дней со дня вынесения предписания или в течение 30 рабочих дней со дня совершения действия, принятия акта или решения (чч. 5, 6 ст. 40 Закона № 248-ФЗ). В претензионном порядке, как и в судебном, можно заявить ходатайство о приостановлении исполнения обжалуемого решения (ч. 9 ст. 40 Закона № 248-ФЗ).

Несоблюдение досудебного порядка является основанием для оставления иска без рассмотрения, т.е. требование не рассматривается судом по существу, при этом лицо не имеет права повторно обратиться с таким же требованием в суд[1].

Преимущества и недостатки 

Претензионный порядок имеет свои преимущества. Он позволяет быстрее разрешать спорные вопросы, не нагружая излишне судебную систему и создавая при этом дополнительные возможности для сторон: для государственного органа — самостоятельно устранить допущенные ошибки, для частного субъекта — обеспечить еще одну инстанцию для рассмотрения его жалобы и, следовательно, для защиты его прав.

Но есть в нем и недостатки. Претензионный порядок не оставляет места для усмотрения сторон, в отличие от процедуры медиации, он полностью регламентирован законодательством. При этом у природопользователей в некоторых случаях возникают трудности с его исполнением. Они связаны, в частности, с использованием Портала государственных услуг: например, из-за сложного корпоративного устройства компаний (наличие управляющих компаний) могут появиться трудности с подписанием заявления усиленной квалифицированной подписью. Также возникают проблемы с работой сервиса в целом. Например, когда природопользователь направляет жалобу в последний день срока и на сервисе случаются технические работы или технические неполадки, компания рискует не уложиться в срок для направления жалобы.

Несоблюдение процедуры досудебного обжалования 

До 30.07.2021 претензионный порядок осуществлялся в качестве эксперимента по досудебному обжалованию (см. Постановление Правительства РФ от 24.07.2020 № 1108 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по досудебному обжалованию решений контрольного (надзорного) органа, действий (бездействия) его должностных лиц» (в ред. от 05.12.2020)). Это нивелировало риск возможных технических проблем, т.к. не исключало подачу природопользователем такой жалобы непосредственно в государственный орган (в частности, направлением заказного письма) или в суд. Но сейчас эксперимент завершен и несоблюдение процедуры досудебного обжалования в том виде, в котором она представлена в законе, влечет для природопользователя негативные процессуальные последствия, о которых упомянуто выше.   

Медиация 

В практике частных лиц такая история хотя и редко, но встречается. Существует процедура медиации, когда участники правоотношений с помощью посредника-медиатора достигают согласия по спорным вопросам. Такая процедура работает в земельных спорах, в частности, в спорах о праве собственности на земельные участки, а также об устранении препятствий к пользованию ими.

Сфера использования

Медиация как способ альтернативного урегулирования спора закреплена в законодательстве, при этом допускается ее использование и в спорах с государственными органами.

Так, медиация применяется в спорах, возникающих из гражданских, административных и иных публичных правоотношений, в т.ч. в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также в тех спорах, которые возникают из трудовых и семейных правоотношений[2]. В медиативной процедуре можно разрешить спор по одной из самых сложных категорий — о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Здесь точно так же, как и в суде, но только с меньшим градусом накала, можно провести экспертизы, представить заключения специалистов, в т.ч. провести совместные исследования, определить порядок возмещения вреда — договориться о натуральной форме возмещения.

Процедура медиации может быть применена как вне суда, так и до вынесения судом решения по существу (ч. 2 ст. 4 Закона № 193-ФЗ). В таком случае медиативное соглашение может быть утверждено судом в качестве мирового соглашения (ч. 3 ст. 12 Закона № 193-ФЗ).

Как проходит процедура медиации 

Процедура медиации состоит из нескольких этапов: заключение соглашения сторон, проведение встреч с участием медиатора, заключение медиативного соглашения.

1. Для проведения медиации необходимо заключить соглашение сторон, в котором стороны определяют регламент этой процедуры. В таком соглашении отражается ряд обязательных условий (ч. 2 ст. 8 Закона № 193-ФЗ): о предмете спора, медиаторе, медиаторах или об организации, осуществляющей деятельность по обеспечению проведения процедуры медиации; о порядке проведения процедуры медиации; об условиях участия сторон в расходах, связанных с проведением процедуры медиации; о сроках проведения процедуры медиации.

Стороны по взаимному согласию выбирают медиатора либо направляют запрос в организацию, которая способствует осуществлению процедуры медиации, и она уже рекомендует подходящую кандидатуру медиатора (ч. 2 ст. 9 Закона № 193-ФЗ).

Обратите внимание
Расходы на проведение медиации не являются судебными издержками и не подлежат компенсации по правилам процессуального законодательства (п. 3 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 21.01.2016 № 1 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении издержек, связанных с рассмотрением дела»). По общему правилу процедура медиации оплачивается сторонами в равных долях, но это не исключает возможность договориться об ином варианте (ч. 2 ст. 10 Закона № 193-ФЗ). Расходы включают оплату услуг медиатора. Он может действовать как на платной, так и на бесплатной основе, при этом организации, обеспечивающие проведение процедуры медиации, действуют только платно.


[1] См. ст. 222 Гражданского процессуального кодекса РФ, ч. 2 ст. 148 Арбитражного процессуального кодекса РФ, п. 1 ч. 1 ст. 196 Кодекса административного судопроизводства РФ.

[2] Часть 2 ст. 1 Федерального закона от 27.07.2010 № 193-ФЗ «Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)» (в ред. от 26.07.2019; далее — Закон № 193-ФЗ).

П.В. Позднякова, основатель бюро экологического комплаенса FUTUR, эксперт Российского экологического общества

Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «ЭкоСпоры» № 5, 2022.

Подписка для физических лицДля физических лиц Подписка для юридических лицДля юридических лиц Подписка по каталогамПодписка по каталогам