Электронная версия журнала

Лицензирование деятельности по обращению с отходами: проблемы правоприменения

«Справочник эколога» №7 2016 / Больная тема

Статья посвящена проблеме заполнения органами исполнительной власти правовых пробелов в требованиях к лицензированию деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности. Автором сделаны выводы о том, что аналогия закона может привести к диаметрально противоположным решениям государственных органов — от ужесточения требований до их полного нивелирования.

 

На основании ч. 3.1 ст. 23 Федерального закона от 29.12.2014 № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2015; далее — Федеральный закон № 458-ФЗ) юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности, обязаны были получить лицензию на ее осуществление до 1 июля 2016 г. После 1 июля 2016 г. осуществление данной деятельности без лицензии не допускается.

ПРИКАЗЫ РОСПРИРОДНАДЗОРА

Интересен тот факт, что срок оформления лицензии согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 30.12.2015; далее — Федеральный закон № 99-ФЗ) должен составлять не более 45 рабочих дней. При этом в Федеральном законе № 99-ФЗ не указано, в каком нормативном правовом акте и каким органом государственной власти данный срок должен быть установлен.

Отметим, что в Положении о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 03.10.2015 № 1062[1] (далее — Положение о лицензировании), срок оформления лицензии не регламентирован.

Тем не менее Росприроднадзором в целях оптимизации процедуры лицензирования был принят Приказ от 31.12.2015 № 1082 (далее — Приказ № 1082) о сокращении сроков рассмотрения заявок на получение лицензии до 30 рабочих дней. В связи с этим для своевременного рассмотрения материалов об оформлении (переоформлении) лицензии Росприроднадзор порекомендовал лицензиатам подать необходимые документы до 1 июня 2016 г.[2]

В данном случае определение сроков оформления лицензий представляет собой правовую коллизию по следующим основаниям.

Во-первых, Приказ № 1082 официально не опубликован. Текст данного Приказа нельзя найти ни в справочно-правовых системах, ни на официальном сайте Росприроднадзора, ни на официальном интернет-портале правовой информации pravo.gov.ru. Полагаем, что данный Приказ не был зарегистрирован в Минюсте России.

Не стоит забывать, что «никто не может отговариваться незнанием законов» (ignorantia juris neminem excusat). При этом презумпцию знания закона можно определить как предположение, что надлежащим образом опубликованный закон известен всем и с момента вступления его в силу подлежит соблюдению всеми[3]. Следовательно, задача государственного органа не только принять нормативный правовой акт, но и опубликовать его в официальных источниках, чтобы презюмировать его доступность каждому гражданину для ознакомления.

Кроме того, если регистрация в Минюсте России — это требование Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 (в ред. от 05.05.2016), то официальное опубликование — требование конституционное.

Так, согласно ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Кроме того, на основании п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31.10.1995 № 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (в ред. от 03.03.2015) в соответствии с упомянутым конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

Во-вторых, неясен вопрос о правомерности принятия Росприроднадзором Приказа № 1082 и наличии у него на то соответствующих полномочий, поскольку Федеральным законом № 99-ФЗ данный момент не урегулирован.

В-третьих, согласно информации, размещенной на официальном сайте Росприроднадзора, срок рассмотрения заявок на получение лицензии сокращен до 30 рабочих дней. При этом лицензиатам было рекомендовано подать необходимые документы до 1 июня 2016 г.

Следует учесть, что в июне 2016 г. 21 рабочий день. Значит, для получения лицензий до 1 июля 2016 г. заявителям нужно было успеть подать все необходимые документы в срок до 18 мая 2016 г.

Исходя из вышесказанного, можно утверждать, что в случае возникновения спорной ситуации ни заявитель, ни Росприроднадзор не смогут доказать обоснованность срока оформления лицензий в 30 рабочих дней, поскольку единственным законным сроком будет 45 рабочих дней.

Заявителям, подавшим свои документы в последних числах мая — начале июня 2016 г., лицензия могла быть не выдана к 1 июля 2016 г., поскольку срок оформления лицензии согласно Приказу № 1082 следует считать в рабочих днях. В данном случае ссылка на информационное сообщение на сайте Росприроднадзора об оформлении лицензии за 30 рабочих дней вряд ли будет для суда убедительной. Следовательно, заявителям согласно ч. 1 ст. 14 Федерального закона № 99-ФЗ необходимо было обратиться в Росприроднадзор с соответствующими документами за 45 рабочих дней, т.е. в срок до 26 апреля 2016 г. включительно.

Несмотря на то что с 1 июля 2016 г. сбор, транспортирование, обработка, утилизация отходов I–IV классов опасности без соответствующей лицензии считаются незаконными видами деятельности, по данным Росприроднадзора на 13.05.2016 за оформлением лицензий обратились не более 40 % ожидаемых заявителей[4].

При этом за отсутствие лицензии на осуществление лицензируемых видов деятельности в области обращения с отходами Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 02.06.2016; далее — КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность:

 

Извлечение
из КоАП РФ

Статья 8.2. Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами[5]

Несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления, веществами, разрушающими озоновый слой, или иными опасными веществами влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц — от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей[6] или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.

Статья 14.1. Осуществление предпринимательской деятельности без государственной регистрации или без специального разрешения (лицензии)

[…]
2. Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на должностных лиц — от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией изготовленной продукции, орудий производства и сырья или без таковой.
[…]

Статья 19.20. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии)

1. Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (лицензия) обязательно (обязательна), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, — от тридцати тысяч до сорока тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток; на юридических лиц — от ста семидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток.
[…]

 

Кроме того, осуществление лицензируемых видов деятельности без лицензии может быть квалифицировано как незаконное предпринимательство:

 

Извлечение
из Уголовного кодекса Российской Федерации

(в ред. от 02.06.2016)

Статья 171. Незаконное предпринимательство

1. Осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или без лицензии в случаях, когда такая лицензия обязательна, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере, наказывается штрафом в размере до трехсот тысяч рублей[7] или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до двух лет, либо обязательными работами на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо арестом на срок до шести месяцев.

2. То же деяние:
а) совершенное организованной группой;
б) сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере, —
[…]
наказывается штрафом в размере от ста тысяч до пятисот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет со штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев либо без такового.
[…]

 

Представители Росприроднадзора заявили, что в случае выявления указанных нарушений инспекторы будут направлять материалы проверок в правоохранительные органы для принятия мер реагирования[8].

Несмотря на неоднократное перенесение сроков оформления лицензий на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов I–IV классов опасности[9], необходимая нормативная база до настоящего времени не сформирована в полном объеме, хотя времени у Росприроднадзора было достаточно.

Совсем недавно — 05.06.2016[10] — вступил в силу Приказ Росприроднадзора от 16.03.2016 № 132 «Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в процессе лицензирования деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности» (далее — Приказ № 132), в то время как Приказ Росприроднадзора от 30.11.2011 № 885 «Об утверждении форм документов, используемых Федеральной службой по надзору в сфере природопользования в процессе лицензирования деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I–IV класса опасности», регулирующий аналогичные правоотношения, был признан утратившим силу.

Обратите внимание на изменения, которым подверглись форма и содержание заявления о предоставлении лицензии. Так, теперь перечень конкретных видов отходов I–IV классов опасности и перечень работ, составляющих деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению данных видов отходов, должны быть указаны непосредственно в заявлении о предоставлении лицензии, а не в приложении к заявлению, как это было раньше.

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ РОСПРИРОДНАДЗОРА: ТРЕБОВАНИЯ К ТРАНСПОРТНЫМ СРЕДСТВАМ

В соответствии с подп. «в» п. 3 Положения о лицензировании одним из лицензионных требований, предъявляемых к соискателю лицензии при его намерении осуществлять деятельность по транспортированию отходов I–IV классов опасности[11], а также к лицензиату при осуществлении им данного вида деятельности, является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих установленным требованиям[12].

При этом согласно п. 2 ст. 16 Федерального закона № 89-ФЗ порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности, предусматривающий дифференцированные требования в зависимости от вида отходов и класса опасности отходов, требования к погрузочно-разгрузочным работам, маркировке отходов, требования к обеспечению экологической безопасности и пожарной безопасности (далее — порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности), устанавливается федеральным органом исполнительной власти в области транспорта по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

Приведенная редакция п. 2 ст. 16 Федерального закона № 89-ФЗ была предусмотрена Федеральным законом № 458-ФЗ и вступила в силу 01.01.2016. Однако до настоящего времени упомянутый порядок не утвержден. Более того, на федеральном портале проектов нормативных правовых актов regulation.gov.ru нет даже проекта порядка.

Тем временем территориальными органами Росприроднадзора брошены дополнительные силы на осуществление государственной услуги по выдаче соответствующих лицензий. По информации, размещенной на официальном сайте Росприроднадзора, во всех регионах увеличена численность сотрудников отделов, осуществляющих предоставление государственной услуги по лицензированию, за счет перераспределения имеющихся специалистов[13].

Кроме того, центральным аппаратом Росприроднадзора подготовлено письмо от 17.11.2015 № АС-03-03-36/20364 «О лицензировании деятельности» с Методическими рекомендациями по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности (далее — Методические рекомендации).

Согласно Методическим рекомендациям Росприроднадзору до принятия и вступления в законную силу порядка транспортирования отходов I–IV классов опасности рекомендовано при проверке соответствия соискателей лицензий и лицензиатов требованиям подп. «в» п. 3 Положения о лицензировании обращать внимание соискателей и лицензиатов на необходимость соблюдения требований следующих нормативных правовых актов и положений ГОСТ:

  • Постановление Правительства РФ от 15.04.2011 № 272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом» (далее — Постановление № 272);
  • Приказ Минтранса России от 08.08.1995 № 73 «Об утверждении Правил перевозки опасных грузов автомобильным транспортом»;
  • Приказ Минтранса России от 04.07.2011 № 179 «Об утверждении Порядка выдачи специального разрешения на движение по автомобильным дорогам транспортного средства, осуществляющего перевозку опасных грузов»;
  • Приказ Минтранса России от 05.09.2008 № 141 «Об утверждении Федеральных авиационных правил "Правила перевозки опасных грузов воздушными судами гражданской авиации"»;
  • протокол пятнадцатого заседания Совета по железнодорожному транспорту государств —участников Содружества от 05.04.1996, в соответствии с которым закреплены правила перевозок опасных грузов по железным дорогам;
  • Международная конвенция по охране человеческой жизни на море (СОЛАС-74);
  • ГОСТ 19433-88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка» (далее — ГОСТ 19433-88).

Таким образом, Росприроднадзор в своем разъяснительном письме пытается, во-первых, «залатать» существующие дыры правового регулирования путем применения нормы права по аналогии; во-вторых, не учитывает юридическую силу и круг регулируемых отношений указанных нормативных правовых актов и документов; в-третьих, распространяет их действие на неопределенное число ситуаций, т.е. указывает на неоднократность применения.

В частности, термин «отход» употребляется только в двух перечисленных документах — Постановлении № 272 и ГОСТ 19433-88. В первом случае отходы упоминаются в Перечне грузов, после перевозки которых транспортные средства, контейнеры должны быть промыты и, при необходимости, продезинфицированы (приложение № 9 к Правилам перевозок грузов автомобильным транспортом, утвержденным указанным Постановлением). Во втором — в перечне опасных грузов подкласса 9.1, требующих нанесения маркировки, характеризующей вид и степень опасности груза (табл. 28 указанного государственного стандарта), в который входит «рыбная мука (рыбные отходы) стабилизированная» с кодом ООН 2216.

 

КСТАТИ

Согласно п. 1 ст. 2 Федерального закона от 29.06.2015 № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» (в ред. от 05.04.2016; далее — Федеральный закон № 162-ФЗ) документ по стандартизации — это документ, в котором для добровольного и многократного применения устанавливаются общие характеристики объекта стандартизации, а также правила и общие принципы в отношении объекта стандартизации, за исключением случаев, если обязательность применения документов по стандартизации устанавливается данным Федеральным законом.

Кроме того, в соответствии с пп. 1 и 2 ст. 4 Федерального закона № 162-ФЗ стандартизация в Российской Федерации основывается в том числе на следующих принципах:
добровольность применения документов по стандартизации;
•обязательность применения документов по стандартизации в отношении объектов стандартизации, предусмотренных ст. 6 Федерального закона № 162-ФЗ (оборонная продукции (товары, работы, услуги) по государственному оборонному заказу, продукция, используемая в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну, и т.д.).

Таким образом, ссылка на ГОСТ в разъяснительном письме Росприроднадзора вовсе не делает его обязательным для применения.

 

Теперь мы предлагаем более подробно остановиться на вопросе применения нормы права по аналогии и разобраться в том, может ли принцип аналогии права быть применен в рамках института лицензирования.

Вопросы аналогии права и аналогии закона рассматриваются различными исследователями. Однако распространение принцип аналогии права получил только в гражданском, семейном и гражданском процессуальном законодательстве[14]. При этом ст. 6 Гражданского кодекса Российской Федерации (в ред. от 23.05.2016), ч. 4 ст. 1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (в ред. от 02.03.2016) предусматривают применение аналогии права и аналогии закона, а ст. 5 Семейного кодекса Российской Федерации (в ред. от 30.12.2015) — применение аналогии права со ссылкой на нормы и принципы гражданского права.

Однако если перечисленные выше отрасли права предполагают диспозитивный метод регулирования (относительно диспозитивный, поскольку любое, даже самое «мягкое», регулирование — это регулирование по своей сути, т.е. ограничение), то в отрасли административного права регулирование носит императивный характер.

В частности, В.А. Микрюков и Г.А. Микрюкова выступают против применения аналогии права при ограничении и обременении гражданских прав, поскольку «в противном случае всегда будет оставаться соблазн задействовать метод аналогии не для восполнения реального правового пробела, а для введения в действие предполагаемых (желаемых), но не принятых законодательных велений в качестве средства сдерживания поведения, прямо не запрещенного законом, но нежелательного в конкретной ситуации с экономической, социальной или политической точки зрения»[15].

В то же время даже в рамках гражданского судопроизводства, по мнению Г.Л. Осокиной, применение закона по аналогии «открывает широкий простор для судейского усмотрения вплоть до произвола и, как следствие, — нарушение субъективных прав и законных интересов участников судебного разбирательства»[16].

Применение права по аналогии в административном праве, по мнению таких авторов, как Ю.К. Краснов, В.В. Надвикова, В.И. Шкатулла, Б.И. Шалыгин[17], недопустимо.

Что касается рассматриваемой в настоящей статье проблематики, то лицензирование многими авторами отнесено к административному праву в качестве института или особого метода регулирования[18].

По своей сути любой порядок, устанавливающий разрешительную систему осуществления хозяйственной деятельности, представляет собой систему запретов, фильтров, барьеров, призванных «отсеять» недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности, не допустить их выхода на рынок товаров и услуг. Пробелы правового регулирования в порядке получения разрешительной документации невозможно заполнить с помощью аналогии права или аналогии закона. Ответственность за негативные последствия отсутствия необходимого правового регулирования, по нашему мнению, должен нести орган государственной власти, а не субъект хозяйственной деятельности.

Такой подход — презумпции правоты налогоплательщика — реализован в отрасли налогового права. Согласно ч. 7 ст. 3 Налогового кодекса Российской Федерации (в ред. от 23.05.2016) все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов). При этом налоговое право представляет собой систему обязательных к исполнению субъектами хозяйственной деятельности требований, устанавливающих механизмы экономического регулирования.

Институт лицензирования также представляет набор обязательных к исполнению требований к участникам хозяйственной деятельности. Неисполнение предъявляемых требований влечет административную ответственность. Для налогового, административного права и института лицензирования характерна максимальная «зарегулированность» отношений. Вариативность или диспозитивность в указанных отраслях должны быть прямо предусмотрены законом. И даже в этой ситуации в рамках налогового права предусмотрено правило на случай отсутствия необходимого регулирования. Почему его нет в порядке лицензирования? Почему бы территориальным органам Росприроднадзора не действовать подобным образом: все неустранимые пробелы и противоречия законодательства о лицензировании трактуются в пользу лицензиата?

Напомним, что отсутствующий порядок транспортирования отходов I–IV классов опасности должен быть утвержден Минтрансом России, а следовательно, ни у Минприроды России, ни у Росприроднадзора нет полномочий по определению иных «временных» и «подходящих» требований. Сомневаемся, что Минтранс России может в данном случае каким-то образом предложить «временно» исполнять требования действующих нормативных правовых актов, регулирующих смежные вопросы, поскольку данное решение не будет отвечать надлежащему исполнению Минтрансом России своих полномочий.

Кроме того, стоит отметить, что применение права по аналогии может иметь место только для решения конкретных правовых ситуаций, единичных случаев (правоприменение) и не должно заменять отсутствующий, но предусмотренный законодательством нормативный правовой акт, рассчитанный на неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц (правотворчество)[19].

МЕТОДИЧЕСКИЕ РЕКОМЕНДАЦИИ РОСПРИРОДНАДЗОРА: ТРЕБОВАНИЯ К ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПОДГОТОВКЕ

Одним из лицензионных требований для осуществления деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности в соответствии с подп. «г» п. 3 Положения о лицензировании является наличие у соискателя лицензии (лицензиата) — индивидуального предпринимателя и у работников, заключивших с соискателем лицензии (лицензиатом) трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности.

Ранее п. 1 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ содержал аналогичное положение, однако с 01.01.2016 он был изложен в новой редакции в соответствии с Федеральным законом № 404-ФЗ[20]:

 

 

Таким образом, п. 1 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ был приведен в соответствие с нормами Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 273-ФЗ). Так, отсутствующее в последнем нормативном правовом акте понятие «профессиональная подготовка» было заменено на «профессиональное обучение» и «дополнительное профессиональное образование».

 

НА ЗАМЕТКУ

Согласно ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 273-ФЗ образование подразделяется на общее образование, профессиональное образование, дополнительное образование и профессиональное обучение, обеспечивающие возможность реализации права на образование в течение всей жизни (непрерывное образование). В соответствии с ч. 6 указанной статьи дополнительное образование включает в себя такие подвиды, как дополнительное образование детей и взрослых и дополнительное профессиональное образование.

На основании пп. 13 и 14 ст. 2 Федерального закона № 273-ФЗ:

профессиональное обучение — вид образования, который направлен на приобретение обучающимися знаний, умений, навыков и формирование компетенции, необходимых для выполнения определенных трудовых, служебных функций (определенных видов трудовой, служебной деятельности, профессий);

дополнительное образование — вид образования, который направлен на всестороннее удовлетворение образовательных потребностей человека в интеллектуальном, духовно-нравственном, физическом и (или) профессиональном совершенствовании и не сопровождается повышением уровня образования.

 

Также в Федеральном законе № 273-ФЗ нет понятия «сертификат», а термин «свидетельство» используется в ином контексте, в связи с чем в п. 1 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ данные документы были заменены документами о квалификации (см. ст. 60 Федерального закона № 273-ФЗ)[21].

Федеральным законом № 404-ФЗ были внесены изменения и в п. 3 ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ, введенный Федеральным законом № 458-ФЗ:

 

 

В связи с этим с 01.01.2016 ст. 76 Федерального закона № 273-ФЗ была дополнена п. 17 (опять-таки на основании Федерального закона № 404-ФЗ): «Типовые дополнительные профессиональные программы образования лиц, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности[22], утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды»[23].

 

КСТАТИ

Само требование о наличии специальной подготовки у лиц, допущенных к обращению с опасными отходами, действует с 1998 г. Несложно посчитать, что с момента установления указанного требования прошло 18 лет, однако регулирование порядка такой подготовки до настоящего времени отсутствует.

Так, положение о порядке профессиональной подготовки лиц, допущенных к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности, утверждаемом Минобрнауки России по согласованию с Минприроды России, просуществовало всего полгода (с 01.07.2015 по 31.12.2015), а упомянутый порядок так и не был принят.

Теперь мы все находимся в ожидании утверждения Минприроды России типовых дополнительных профессиональных программ образования лиц, которые допущены к сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

 

Согласно Методическим рекомендациям, подготовленным до 01.01.2016 (т.е. до вступления в силу Федерального закона № 404-ФЗ), территориальным органам Росприроднадзора до утверждения упомянутого в п. 3 (в редакции утратившей силу с 01.01.2016) ст. 15 Федерального закона № 89-ФЗ порядка профессиональной подготовки, а также внесения изменений в указанную статью[24] необходимо принимать документы, предусмотренные как действующим законодательством об образовании, так и ранее выданные свидетельства (сертификаты) на право работы с отходами I–IV класса опасности, если документы выданы организациями, имеющими полученные в установленном законом порядке лицензии на право осуществления образовательной деятельности, и осуществляющими образовательную деятельность (профессиональная подготовка, повышение квалификации, дополнительное профессиональное образование) по Примерной программе профессиональной подготовки лиц на право работы с опасными отходами, утвержденной Приказом Минприроды России от 18.12.2002 № 868, согласованной с Минобразования России (далее — Примерная программа).

Обратите внимание, что Примерная программа не была зарегистрирована в Минюсте России и официально опубликована, т.е. по формальным основаниям она не является нормативным правовым актом, обязательным к исполнению. В то же время она размещена, например, в справочно-правовой системе «КонсультантПлюс», что, однако, действующим законодательством, а также юридической наукой официальным опубликованием не признается[25]. О негативных последствиях применения неопубликованных правовых актов мы говорили выше.

В целом нельзя не согласиться с тем, что «установление в федеральном законе норм в виде приведенных юридических формул, таких как "порядок … определяет Правительство Российской Федерации", приводит в дальнейшем к отсутствию конкретной нормы вообще, либо к длительному ожиданию предприятиями появления подзаконных актов, регламентирующих затронутые вопросы, или к длительным бесплодным поискам указанных документов в безбрежном море нормативно-правовой информации, что естественно, может приводить в ряде случаев к произвольным санкционированным решениям в регионах и ставить в невыгодные экономические условия предприятия, занимающиеся переработкой отходов»[26].

ВЫВОДЫ

1. В настоящее время при получении лицензий на осуществление лицензируемых видов деятельности в области обращения с отходами добросовестные субъекты хозяйственной деятельности сталкиваются с неоднозначностью правоприменения, а также с превышением государственным органом своих полномочий.

2. Рассмотренные в статье случаи применения аналогии закона в рамках института лицензирования привели к ужесточению существующих требований в отношении хозяйствующих субъектов. Кроме того, применение аналогии закона не для решения конкретной ситуации, а в качестве универсального метода решения правовой проблемы представляет собой процесс правотворчества.

3. Аналогия закона при определении (уточнении, дополнении) императивных требований может привести к диаметрально противоположным решениям государственных органов — от ужесточения требований до их полного нивелирования. Использование аналогии закона в отношении неопределенного количества случаев и лиц приводит к подмене полноценного правового регулирования временными «хромающими» мерами.

4. Принятие государственным органом нормативного правового акта в отсутствие на то полномочий, требование об исполнении хозяйствующими субъектами неопубликованных правовых актов, а также дезинформация субъектов хозяйственной деятельности со стороны государственного органа не позволяют оптимизировать процесс оказания государственной услуги, создают дополнительные административные барьеры и основания для обращения субъектов хозяйственной деятельности в судебные органы для защиты своих прав.

 

[1] Анализ данного Положения см.: Ламихова М. Свершилось: новый порядок лицензирования деятельности по обращению с отходами I–IV классов опасности // Справочник эколога. 2015. № 11. С. 26–43 (profiz.ru/eco/11_2015/licenz_polozhenie) (прим. редакции).

[3] Тилле А.А. Презумпция знания законов // Правоведение. 1969. № 3. С. 35.

[5] Кстати, согласно официальному уведомлению Росприроднадзора, размещенному по ссылке rpn.gov.ru/node/22005, ответственность за осуществление лицензируемых видов деятельности в области обращения с отходами без лицензии предусмотрена ч. 2 ст. 14.1 и ч. 1 ст. 19.20 КоАП РФ. Таким образом, о ст. 8.2 КоАП РФ в уведомлении не сказано ни слова, хотя ее тоже следовало упомянуть.

[6] Здесь и далее выделено автором.

[7] Здесь и далее выделено автором.

[8] rpn.gov.ru/node/22531

[9] Напомним, что срок получения новых лицензий был перенесен сначала с 1 июля 2015 г. на 1 января 2016 г. (см. Федеральный закон от 29.06.2015 № 203-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации»), а затем — на 1 июля 2016 г. (см. Федеральный закон от 29.12.2015 № 404-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации»; далее — Федеральный закон № 404-ФЗ).

[10] Получается, что у хозяйствующих субъектов было ровно 18 рабочих дней (с 06.06.2016 по 30.06.2016) на получение лицензии в соответствии с новой формой заявления.

[11] Напомним, что согласно ст. 1 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 05.04.2016; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ) транспортирование отходов — это перемещение отходов с помощью транспортных средств вне границ земельного участка, находящегося в собственности юридического лица или индивидуального предпринимателя либо предоставленного им на иных правах.

[12] О получении лицензии на транспортирование отходов I–IV классов опасности также см.:

Ламихова М. Получаем лицензию на транспортирование отходов // Справочник эколога. 2016. № 1. С. 89–104;

Шатилов Д.А. Транспортирование отходов: ртутьсодержащие отходы I класса опасности // Справочник эколога. 2016. № 3. С. 61–67 (прим. редакции).

[14] Подробнее см.:

Микрюков В.А., Микрюкова Г.А. Проблемы применения гражданского законодательства по аналогии // Юрист. 2016. № 4. С. 11–14;

Балашов А.Н. Аналогия закона в механизме юридической техники (на примере норм гражданского процессуального права) // Российская юстиция. 2016. № 3. С. 25–28.

[15] Микрюков В.А., Микрюкова Г.А. Проблемы применения гражданского законодательства по аналогии // Юрист. 2016. № 4. С. 11–14.

[16] Осокина Г.Л. Гражданский процесс. Общая часть. М., 2003. С. 36.

[17] Подробнее см.:

Краснов Ю.К., Надвикова В.В., Шкатулла В.И. Юридическая техника: учебник. М.: Юстицинформ, 2014. 536 с.;

Шалыгин Б.И. О некоторых проблемах защиты прав граждан в сфере административных правонарушений и обжалования решений по ним // Административное право. 2008. № 1. С. 61–79.

[18] Подробнее см.:

Купреев С.С. Лицензирование как административно-правовой метод государственного управления: современное состояние // Административное право и процесс. 2013. № 4. С. 18–21;

Шишов М.А. Актуальные вопросы лицензирования отдельных видов деятельности // Административное право и процесс. 2013. № 8. С. 57–61;

Гущин А.В. Лицензирование как институт административного права // Административное право и процесс. 2006. № 1. С. 4–9;

Юрьева Ю.С. О правовой природе института лицензирования // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 21–23.

[19] Спектор Е.И. Некоторые аспекты применения института аналогии в административном законодательстве // Право и экономика. 2002. № 7. С. 49–54.

[20] Анализ Федерального закона № 404-ФЗ см.: Ламихова М. Федеральный закон от 29.12.2015 № 404-ФЗ: новогодний подарок от законодателя // Справочник эколога. 2016. № 2. С. 10–29 (profiz.ru/eco/2_2016/404_FZ) (прим. редакции).

[21] Обратите внимание: упомянутый выше подп. «г» п. 3 Положения о лицензировании, который содержит термины «профессиональная подготовка», «свидетельства» и «сертификаты», до сих пор изложен в первоначальной редакции.

[22] Выделено автором.

[23] О последствиях перечисленных изменений см.: Алымова В.А. Допуск к обращению с отходами как лицензионное требование: каким документом подтверждается? // Справочник эколога. 2016. № 3. С. 78–84 (прим. редакции).

[24] Которая, как мы знаем, была изложена в новой редакции с 01.01.2016, т.е. уже после появления Методических рекомендаций.

[25] Подробнее см.:

Талапина Э.В. Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект): монография. М.: Юриспруденция, 2015. 192 с.;

Червяковский А.В. Печатное и электронное официальное опубликование нормативных правовых актов // Современное право. 2011. № 3. С. 8–11.

[26] Фаюстов А.А. Модельный закон как основа для новой редакции Федерального закона «Об отходах производства и потребления» // Твердые бытовые отходы. 2009. № 6. С. 52.

М.Е. Бабич, консультант отдела оценок в сфере транспорта, связи и экологии Департамента оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России, магистр юриспруденции Научно-исследовательского университета «Высшая школа экономики», аспирант кафедры экологического, земельного и трудового права Северо-Кавказского федерального университета

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 7, 2016.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.