Электронная версия журнала

Отнесение объекта, оказывающего НВОС, к I–IV категории: есть ли право на ошибку?

«Справочник эколога» №11 2016 / Больная тема

Ключевые вопросы

Чем грозит неправильное указание декларируемой категории объекта?

Возможен ли отказ в постановке на государственный учет, если декларируемая категория не совпадет с фактической?

Рискует ли природопользователь быть привлеченным к административной ответственности при неправильном определении декларируемой категории объекта?

 

Смело можно утверждать, что самыми обсуждаемыми сегодня являются вопросы постановки объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС), на государственный учет.

 

Сообщество природопользователей дискутирует в рамках обозначенной темы на многочисленных площадках и призывает к участию в дискуссии представителей органов госэконадзора.

Что выступает предметом такого ажиотажа? Ответ на этот вопрос известен многим (если не всем) специалистам экологических служб:

1. Экологи предприятий озадачены изменчивостью настроения Росприроднадзора:

• то Служба заявляет, что никакой постановки на государственный учет объектов, оказывающих НВОС, не будет, пока не заработает (еще несуществующая) государственная информационная система (далее — ГИС);

• то кардинально меняет позицию, призывая хозяйствующих субъектов в срочном порядке направлять заявки о постановке на государственный учет в территориальные органы Росприроднадзора и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Здесь главным вопросом для экологов остается непонимание, как все-таки будет происходить наполнение ГИС после ее появления?

Станут ли территориальные органы Росприроднадзора «вбивать» имеющуюся у них информацию в ГИС собственноручно или потребуют от хозяйствующих субъектов пройти процедуру постановки на государственный учет повторно, но уже с использованием ГИС?

Разумеется, все понимают, что подобное требование будет априори незаконным, но когда это смущало территориальные органы Росприроднадзора? Может быть, при принуждении природопользователей сдать статистическую отчетность через электронные сервисы или подтвердить отнесение отходов к конкретному классу опасности в электронном формате?

2. У экологов предприятий накопилось немало вопросов, связанных с применением критериев отнесения объектов к определенной категории и с идентификацией объектов, оказывающих НВОС.

Здесь главный вопрос заключается в следующем: как поставить на учет объект хозяйственной деятельности, который «раздроблен» по территории одной или нескольких административно-территориальных единиц (муниципальных образований) или, того хуже, нескольких субъектов Российской Федерации?

Стоит ли ставить на учет подобные (и связанные одним назначением) объекты отдельно или достаточно объединить их в абстрактный объект, оказывающий НВОС, под эгидой юридического лица или индивидуального предпринимателя?

Несмотря на то что приближается срок, до которого действующие объекты, оказывающие НВОС, должны быть поставлены на государственный учет, — 01.01.2017 — ответы на возникающие вопросы отсутствуют. Специалисты экологических служб начинают заполнять заявки о постановке на государственный учет методом проб и ошибок.

Вразумительных разъяснений по возникающим вопросам, которые шквалом сыпятся на Росприроднадзор, не поступает.

 

КСТАТИ

Было бы неплохо, если бы Служба, не мешкая, выпустила какие-либо методические рекомендации (подобные Методическим рекомендациям по порядку предоставления государственной услуги по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию размещению отходов I–IV классов опасности) — не нормативный правовой акт, конечно, но они дали бы понимание, как орган госэконадзора видит порядок правильной идентификации объектов, оказывающих НВОС.
На худой конец, природопользователи готовы изучать эпизодические разъяснения Росприроднадзора в виде писем, но и здесь практически гробовая тишина.

 

Почему хозяйствующих субъектов так интересует мнение органов госэконадзора (федерального и регионального уровня) по вопросам, связанным с постановкой объектов на государственный учет? Все просто: именно территориальные органы Службы и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

1) осуществляют постановку на учет объектов, оказывающих НВОС;

2) в рамках указанной процедуры присваивают категорию таким объектам.

Однако и в вопросе определения границ полномочий территориальных органов Службы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации при ведении реестра объектов, оказывающих НВОС, между природопользователями согласия нет.

Сразу отметим, что формой заявки о постановке объектов, оказывающих НВОС, на государственный учет[1] и Правилами создания и ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду[2], Регулятор постарался максимально запутать субъектов правоприменения.

В результате возникли две конкурирующие точки зрения о роли органов, уполномоченных на ведение реестра, в отнесении объектов к определенной категории:

1. Органы, осуществляющие ведение реестра, при получении от хозяйствующих субъектов заявок о постановке объектов на учет оценивают правильность отнесения тех или иных объектов к определенной категории и на основании результатов оценки присваивают объекту категорию, соответствующую уровню НВОС.

2. Органы, осуществляющие ведение реестра, при получении от хозяйствующих субъектов заявок о постановке объектов на учет выполняют «механическую» функцию по наполнению реестра и занимаются лишь переносом сведений, содержащихся в заявках, в реестр, ориентируясь на категорию объекта, заявленную хозяйствующим субъектом (какой бы уровень НВОС ни был отражен в заявке).

В пользу первой точки зрения свидетельствует полномочие территориальных органов Росприродназора и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по присвоению категории объектам, оказывающим НВОС[3].

В пользу второй точки зрения свидетельствует сама форма заявки, в которой заявителю необходимо указать декларируемую категорию объекта, оказывающего НВОС. То есть для заполнения заявки природопользователь должен сам отнести эксплуатируемый объект к одной из четырех категорий на основании критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029.

 

КСТАТИ

Правила ведения реестра не содержат описание механизма проверки уполномоченным федеральным или региональным органом исполнительной власти сведений, указанных в заявке о постановке объектов на государственный учет.

 

В связи с этим у экологов предприятий возникает резонный вопрос: чем грозит неправильное указание декларируемой категории объекта вследствие неправильного применения критериев? Разумеется, у субъектов правоприменения напрашиваются два варианта.

 

Вариант 1

Природопользователь получит отказ в постановке на государственный учет и тем самым потеряет время, необходимое для повторной подачи заявки уже с корректным отнесением объекта к определенной категории.

 

Вариант 2

Природопользователь будет привлечен к административной ответственности за предоставление недостоверной информации об объекте, оказывающем НВОС.

 

По мнению многих экологов, возможен и третий вариант: и получение отказа в постановке на государственный учет, и привлечение к ответственности.

Из-за подобных опасений экологи предприятий не спешат с подачей заявки, ожидая внесения ясности в вопросы идентификации объектов, оказывающих НВОС.

Постараемся понять, оправданно ли промедление.

 

Извлечение
из Федерального закона № 7-ФЗ

Статья 4.2. Категории объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

[…]
4. Присвоение[4] объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

Статья 69.2. Постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, актуализация учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, снятие с государственного учета объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду

[…]
2. Постановка на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, осуществляется на основании заявки о постановке на государственный учет, которая подается юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не позднее чем в течение шести месяцев со дня начала эксплуатации указанных объектов.
[…]
4. Уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение десяти дней со дня получения заявки о постановке на государственный учет обязан осуществить постановку на государственный учет объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, с присвоением ему кода и категории объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду, и выдать юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю свидетельство о постановке на государственный учет этого объекта.
[…]

 

Извлечение
из Правил ведения реестра

[…]
23. При включении в государственный реестр объекту присваивается[5] код объекта и категория в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду в соответствии с критериями отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий […].
24. В случае если объект соответствует нескольким критериям, на основании которых он может быть отнесен одновременно к объектам I, II, III и (или) IV категории, объекту присваивается категория, соответствующая категории по наибольшему уровню негативного воздействия на окружающую среду.
[…]

 

Как видно из приведенных положений, присваивать категорию объекту, оказывающему НВОС, должен все же не хозяйствующий субъект, а уполномоченный орган государственной власти.

При этом указание в заявке о постановке объекта на государственный учет категории объекта носит, по сути, предположительный характер, о чем свидетельствует и сама формулировка, используемая в ней: «Декларируемая категория объекта...»[6].

Однако если роль уполномоченных на ведение реестра органов сводится лишь к переносу заявленных хозяйствующим субъектом сведений в реестр, то о «присвоении категории» речи идти не может, в данном случае правильнее использовать формулировку «внесение сведений о категории объекта в реестр».

Но рискует ли природопользователь получить отказ в постановке на государственный учет, если декларируемая категория не совпадет с фактической категорией объекта, оказывающего НВОС (по оценке госоргана)?

Правила ведения реестра действительно в определенном случае предусматривают основание для отказа заявителю в постановке объекта на государственный учет.

 

Извлечение
из Правил ведения реестра

[…]
20. Основанием для отказа в постановке на государственный учет объектов является отсутствие в составе заявки сведений, указанных в пункте 17 данных Правил. В указанном случае территориальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации[7] направляет юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю уведомление с указанием причин отказа в течение 5 рабочих дней со дня получения заявки.
[…]

 

Обратите внимание: это единственное упоминание в Правилах ведения реестра о возможности отказа в постановке объекта на государственный учет.

Как мы видим из п. 20 Правил ведения реестра, некорректное отнесение субъектом хозяйственной деятельности объекта, оказывающего НВОС, к определенной категории не является основанием для отказа в постановке такого объекта на государственный учет.

Кстати, Правила ведения реестра вообще не уточняют, как поступать уполномоченному органу в ситуации, когда декларируемая категория не совпадает с фактической.

Тем не менее у госоргана в рассматриваемой ситуации:

1) нет права отказать в постановке объекта на государственный учет;

2) есть право/обязанность присвоить объекту определенную категорию;

3) нет обязанности ориентироваться исключительно на декларируемую заявителем категорию объекта.

Представляется, что в подобной ситуации госорган вполне может исходить из сведений об уровне НВОС, оказываемого объектом, и самостоятельно решать вопрос о том, какую все-таки категорию присвоить объекту.

В свою очередь, хозяйствующий субъект узнает о решении госоргана из свидетельства о постановке данного объекта на государственный учет, которое будет вручено после включения сведений об объекте в федеральный или региональные реестры[8].

А рискует ли природопользователь быть привлеченным к административной ответственности в связи с представлением недостоверных сведений об объекте, оказывающем НВОС?

 

Извлечение
из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

(в ред. от 06.07.2016)

Статья 8.5. Сокрытие или искажение экологической информации

Сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации[9] о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке данных, полученных при осуществлении производственного экологического контроля, информации, содержащейся в заявлении о постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, декларации о воздействии на окружающую среду, декларации о плате за негативное воздействие на окружающую среду, отчете о выполнении плана мероприятий по охране окружающей среды или программы повышения экологической эффективности, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц — от трех тысяч до шести тысяч рублей; на юридических лиц — от двадцати тысяч до восьмидесяти тысяч рублей.

 

При этом из формы заявки о постановке на государственный учет мы понимаем, что она по большей части посвящена доведению до сведения госоргана следующей информации:

• источники и объемы выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух;

• источники и объемы сбросов веществ и микроорганизмов в водный объект;

• количество размещаемых отходов;

• наличие разрешительной и иной природоохранной документации;

• принимаемые меры по обеспечению охраны окружающей среды и пр.

Разумеется, перечисленные сведения носят объективный характер, а поэтому сознательно или бессознательно могут быть искажены природопользователем.

Декларируемая же категория объекта носит, по мнению Центра правовой экологии, предположительный характер.

Более того, на момент подачи заявки о постановке объекта на государственный учет объекту еще не присвоена определенная категория (и как мы выяснили, присвоение категории не дело хозяйствующего субъекта).

В связи с этим, на наш взгляд, указание в заявке некорректной категории объекта, оказывающего НВОС не должно квалифицироваться как представление недостоверной, искаженной, неполной информации об объекте, а следовательно, не может образовать состав административного правонарушения.

 

[1] Форма заявки утверждена Приказом Минприроды России от 23.12.2015 № 554 «Об утверждении формы заявки о постановке объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на государственный учет, содержащей сведения для внесения в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, в том числе в форме электронных документов, подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью» (в ред. от 27.09.2016).

[2] Утверждены Постановлением Правительства РФ от 23.06.2016 № 572; далее — Правила ведения реестра.

[3] Указание на такое полномочие мы можем увидеть в п. 4 ст. 69.2 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 03.07.2016; далее — Федеральный закон № 7-ФЗ) и пп. 23, 24 Правил ведения реестра.

[4] Здесь и далее выделено автором.

[5] Здесь и далее выделено автором.

[6] К слову, подобная формулировка единственный раз встречается в форме заявки и не упоминается ни в Федеральном законе № 7-ФЗ, ни в Правилах ведения реестра.

[7] Нельзя не заметить, что здесь содержится явная опечатка.

Напомним, что в соответствии с п. 17 Правил ведения реестра основанием для включения объектов в государственный реестр является заявка, оформленная по установленной Минприроды России форме и содержащая сведения для внесения в государственный реестр, указанные в подп. «а»–«и», «м», «н» и «п» п. 5 данных Правил, которая направляется в территориальный орган Росприроднадзора или органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с их компетенцией.

Таким образом, Правила ведения реестра (транслируя задумку Федерального закона № 7-ФЗ) указывают на два уполномоченных органа, рассматривающих заявки о постановке объектов, оказывающих НВОС, на государственный учет:

1) территориальный орган Росприроднадзора;

2) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В пункте 20 Правил ведения реестра мы тем не менее видим упоминание некоего гибрида — территориальный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

[8] Такой вариант развития событий возможен лишь в том случае, если уполномоченный орган намерен вдумчиво изучить заявку природопользователя и проанализировать сведения, характеризующие уровень НВОС. Тем не менее не исключена ситуация, при которой, в т.ч. из-за наплыва заявок, уполномоченные органы будут верить хозяйствующим субъектам на слово, и ошибки в отнесении отдельных объектов к I–IV категории будут выявлены лишь спустя некоторое время.

[9] Здесь и далее выделено автором.

В.А. Алымова, ведущий юрист ООО «Центр правовой экологии»

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 11, 2016.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.