В соответствии с Основами государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года[1] достижение стратегической цели государственной политики в области экологического развития выполняется в том числе решением задачи обеспечения экологически безопасного обращения с ОПП[2]. Однако указанная задача пока не решена. Сейчас отмечается наличие серьезной проблемы НСО[3], в т.ч. ТКО[4], количество которых достигло угрожающего уровня и имеет тенденцию к росту. НСО представляют собой существенную угрозу для окружающей среды и санитарно-эпидемиологической обстановки на территории населенных пунктов.

Специалисты указывают, что в 2021 г. количество НСО в России увеличилось на 9,1 %, или на 1,33 тыс. объектов, а за первые два пандемийных года — почти на треть (см. clck.ru/32WmMV).

К числу основных факторов, приводящих к образованию свалок, относится недостаточность и несовершенство законодательной и нормативной правовой базы в сфере обращения с ОПП.

Законодательная и нормативная правовая база

В Законе № 89-ФЗ[5] и иных федеральных законах отсутствуют:
• понятия «несанкционированная свалка отходов», «несанкционированная свалка ТКО» (далее — НС ТКО);
• материальные нормы, регламентирующие отношения по выявлению, предупреждению образования НСО, в т.ч. ТКО, по ведению учета и ликвидации данных свалок;
• нормы об ответственности непосредственно за организацию таких свалок.

Понятийный аппарат

В судебных актах суды прямо указывают на отсутствие в Законе № 89-ФЗ упомянутого понятийного аппарата. Так, например, по делу № А41-227/21 арбитражный суд подчеркивает: «поскольку в Законе № 89-ФЗ термины "несанкционированная свалка" или «ликвидация несанкционированной свалки» не используются, то ликвидация несанкционированной свалки не может быть отнесена к деятельности по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, регламентированной Законом № 89-ФЗ». Кроме того, по причине отсутствия в Законе № 89-ФЗ соответствующей терминологии практически во всех судебных актах существует путаница между терминами «НСО», «НС ТКО», «место несанкционированного размещения отходов», «место несанкционированного размещения ТКО». Иногда встречается использование термина «несанкционированное место накопления ТКО» (см., например, Решение Арбитражного суда Тамбовской области от 01.09.2020 по делу № А64-837/2020).

Вместе с тем в подзаконных нормативных правовых актах федерального уровня все-таки закреплен ряд терминов. В 2021 г. в Методологии расчета показателя «Количество несанкционированных свалок отходов», утвержденной Приказом Росприроднадзора от 02.02.2021 № 31 (в ред. от 29.11.2021), был установлен термин «несанкционированная свалка отходов». Однако указанная Методология относится, скорее, к отрасли административного законодательства (хотя и содержит экологизированные нормы) и предназначена для применения строго определенным кругом лиц: должностными лицами Росприроднадзора, Россельхознадзора, должностными лицами органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора.

В Правилах обращения с ТКО[6], принятых в 2016 г., определены признаки только одного вида свалок — НС ТКО.

Обратите внимание
Зачастую при разрешении споров, связанных с ликвидацией НС ТКО, суды применяют не термин, закрепленный в Правилах обращения с ТКО, а понятие «НСО», содержащееся в законодательстве о техническом регулировании, а именно в ГОСТ 30772-2001[7] (см., например, Кассационное определение Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 19.11.2020 № 88а-23092/2020, Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 13.01.2022 по делу № 88-688/2022, Кассационное определение Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 01.06.2022 № 88а-4853/2022).

Кроме того, в ряде случаев суды почему-то основывают свою позицию именно на положениях ГОСТ 30772-2001, а не на нормах, закрепленных в Правилах обращения с ТКО. Хотя, по нашему мнению, законодательство о техническом регулировании не может устанавливать ни общеобязательные термины и определения в сфере обращения с ОПП, ни правила обращения с ОПП[8].

Далее в статье подняли вопросы ликвидации свалок и полномочий субъектов и сложности идентификации лиц, обязанных ликвидировать свалки. Описали варианты возложения обязанности по ликвидации НС ТКО на соответствующее лицо. Сделали выводы из изученной судебной практики. Также рассказали, что необходимо сделать в целях систематизации законодательства об отходах и в целях исключения в процессе правоприменительной деятельности спорных ситуаций.