Закон о государственном контроле (от 31.07.2022 №248-ФЗ) предусматривает, какие результаты контрольно-надзорных мероприятий могут быть оспорены в досудебном порядке – решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий, действия(бездействия) должностных лиц в рамках контрольных (надзорных) мероприятий, предписания и акты контрольных (надзорных) мероприятий. За досудебным обжалованием, как правило, следует судебное. Но не любой акт контрольно-надзорного мероприятия может быть обжалован в суде. В колонке поговорим об условиях такого оспаривания, которые выделил Верховный суд РФ.

Возможность оспаривания акта контрольно-надзорного мероприятия всегда была предметом больших дискуссий в доктрине и судебной практике. Ранее позиция законодателя и высших судебных инстанций была едина по этому вопросу – сам по себе акт не нарушает прав контролируемого лица, поэтому самостоятельному оспариванию не подлежит. Оспорить можно было либо результаты проверки, либо предписание. Первые можно оспорить, так как результаты проверки, проведенной с грубым нарушением требований закона к организации и проведению проверок, подлежат отмене (ч. 1 ст. 20 Закона № 294-ФЗ). А предписание – потому что в нем содержится требование совершить или не совершать какие-либо действия, что может нарушать права и законные интересы контролируемого лица. 

Новый закон о государственном контроле предусмотрел досудебный порядок оспаривания результатов контрольно-надзорных мероприятий, в рамках которого допускается обжалование актов. Норма ч. 4 ст. 90 Закона о государственном контроле предусматривает, что контролируемое лицо может оспорить в досудебном порядке:

1) решения о проведении контрольных (надзорных) мероприятий;

2) акты контрольных (надзорных) мероприятий, предписания об устранении выявленных нарушений;

3) действия (бездействия) должностных лиц контрольного (надзорного) органа в рамках контрольных (надзорных) мероприятий. 

Это создало некоторую путаницу в судебной практике – ряд природопользователей восприняли новеллу ч. 4 ст. 90 Закона о государственном контроле как возможность оспаривать любой акт контрольно-надзорного мероприятия (сначала в досудебном порядке, а затем и в суде).

Однако в июне текущего года Верховный суд РФ принял постановление Пленума, в котором разъяснил нюансы оспаривания актов, принятых по итогам проведения контрольно-надзорных мероприятий (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 КАС РФ и главы 24 АПК РФ»).

В пункте 6 суд выделил несколько важных позиций:

1. Оценивая, может ли определенный акт быть оспорен, суд должен анализировать его содержание – порождает ли акт правовые последствия для граждан или организаций

О наличии последствий свидетельствуют: 
– установление запрета определенного поведения, 
– установление определенного порядка действий, 
– предоставление (отказ в предоставлении) права, 
– возможность привлечения к юридической ответственности в случае неисполнения содержащихся в документе требований. 

2. Применительно к вопросу о допустимости обжалования наименование оспариваемого документа (заключение, акт, протокол, уведомление, предостережение) значения не имеет

3. Акты контрольного (надзорного) мероприятия, составленные в соответствии со ст. 87 Закона о государственном контроле, не могут выступать предметом самостоятельного оспаривания, так как выступают средством фиксации выявленных нарушений

По общему правилу, акт оспорить нельзя. Но суд обратил внимание на исключение из этого правила. 

Акт можно оспорить как решение, если в нарушение Закона о государственном контроле в нем содержатся требования, предусмотренные ч. 2 ст. 90 Закона о государственном контроле.

Какие это требования: 

1) устранить выявленные нарушения или провести мероприятия по предотвращению причинения вреда (ущерба) окружающей среде или иным охраняемым законом ценностям, а также другие мероприятия;

2) принять меры по недопущению причинения вреда (ущерба) окружающей среде или прекращению его причинения (в том числе принудительно отозвать продукцию (товары), представляющие опасность для жизни, здоровья людей и для окружающей среды, прекратить эксплуатацию (использование) зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств и иных подобных объектов, если есть угроза причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям или такой вред (ущерб) причинен);

3) принять меры по осуществлению контроля за устранением выявленных нарушений обязательных требований, предупреждению нарушений обязательных требований, предотвращению возможного причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям

4) осуществлять деятельность в соответствии с выданными рекомендациями по соблюдению обязательных требований, проведению иных мероприятий, направленных на профилактику рисков причинения вреда (ущерба) охраняемым законом ценностям.

Для проведения интенсива и создания других образовательных продуктов по подготовке к экологическому контролю (надзору) мы в FUTUR проводим опрос о том, с какими проблемами столкнулись компании в части экологического контроля 2022 году. Будем рады вашим ответам. Подробнее об опросе – в канале «FUTUR ecology».

Полина Позднякова, основатель бюро экологического комплаенса FUTUR, приглашенный преподаватель Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», эксперт Российского экологического общества, автор Telegram-канала «FUTUR ecology»