Нужна ли ГЭЭ вообще?

В статье объяснили, что такое государственная экологическая экспертиза[1] и что является ее предметом; рассмотрели, как она появилась и развивалась, какие регламентирующие ее нормативные правовые акты принимались; обсудили проведение ГЭЭ на новые технику и технологии или на новые вещества, а также ГЭЭ проектной документации объектов капитального строительства I категории.

Что такое ГЭЭ 

Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду[2] (ст. 1 Закона № 174-ФЗ[3]).

Таким образом, ГЭЭ — это оценка соответствия проектной документации установленным законодательством требованиям в области охраны окружающей среды.

Здесь нужно обратить внимание на формулировку предмета экспертизы — это не оценка каких-то негативных последствий, которые может повлечь или повлечет за собой реализация объекта экспертизы (например, какие необратимые последствия для компонентов природной среды может оказать реализация объекта ГЭЭ и т.д.). В соответствии с формулировкой экологическая экспертиза — это установление соответствия документации, обосновывающей намечаемую деятельность, установленным законодательством экологическим требованиям. Так, уже из определения следует, что ГЭЭ по сути не требует экспертных компетенций, а вполне укладывается в рутинные полномочия органов исполнительной власти.

А нужна ли вообще для этого сложная процедура с проведением общественных слушаний и созданием экспертной комиссии, или достаточно рассмотрения данных вопросов в рамках административных процедур квалифицированными специалистами федерального органа исполнительной власти (что, собственно, и было в СССР, где данные вопросы рассматривались специалистами Госплана и Госстроя)?

Специалисты органов исполнительной власти в соответствии с действующим законодательством о государственной службе должны соответствовать квалификационным требованиям и проходить аттестацию. А вот требований к проверке знаний и аттестации экспертов ГЭЭ вообще не установлено.

История появления и развития ГЭЭ в России 

Постановления

В СССР не было понятия «экологическая экспертиза». Существовали четкие ГОСТы, градостроительные и санитарно-эпидемиологические требования, исполнение которых было обязательным, а за их неисполнение устанавливалась ответственность вплоть до уголовной.

В истории становления ГЭЭ большое значение имеет Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране»[4]. Этот документ провозгласил в частности создание «союзно-республиканского» Государственного комитета СССР по охране природы (Госкомприрода СССР). На комитет возлагалось «осуществление государственной экологической экспертизы генеральных схем развития и размещения производительных сил страны и отраслей народного хозяйства, [а также] проектов на строительство (реконструкцию) предприятий и иных объектов, оказывающих воздействие на состояние окружающей среды и природных ресурсов[5]».

Комментарий
Масштаб поставленных в указанном Постановлении от 07.01.1988 задач, требование неотложности их исполнения зачастую в отсутствие соответствующей нормативной базы создавали эффект оправданности решения проблемы экспертным методом. Из рассмотрения проблемы нельзя исключать и социально-политический контекст принятия решения об осуществлении ГЭЭ:
• «разгул» «плюрализма мнений» и выборности всех и вся, включая директоров заводов;
• дефицит доверия к партийно-административной системе и действующему законодательству;
• перманентная перестройка всего «недоперестроенного».

Позже было принято Постановление Верховного Совета СССР от 27.11.1989 № 72 «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», предписывающее начиная с 1990 г. «открывать финансирование работ по всем проектам и программам только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы», а также «обеспечить независимость экологической экспертизы».

Федеральные законы 

В 1995 г. был принят Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закона № 174-ФЗ). С момента своего принятия десять лет он существовал в практически неизменном состоянии.

Следует обратить внимание, что даже то хлипкое обоснование существования ГЭЭ, которое породило этот правовой инструмент, последовательно улетучивалось, т.к. в 1998 г. был принят Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», в 2002 г. — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», а также принимались сотни нормативных правовых актов с разной степенью эффективности, регламентировавших ту сферу, для которой предусматривалось принятие решений на основе экспертных мнений.

Затем был принят Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым внесены изменения и дополнения в ст. 6 и иные статьи Закона № 174-ФЗ: в частности, органам государственной власти субъектов РФ были переданы полномочия по организации и проведению ГЭЭ объектов регионального уровня.

Далее принимается Федеральный закон от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и некоторые другие законодательные акты РФ». Он исключил из перечня объектов ГЭЭ документацию, обосновывающую градостроительную деятельность, а именно документы территориального планирования и практически все объекты строительства[6]. Помимо объектов градостроительной деятельности, из объектов экологической экспертизы исключалась документация на изменение функционального статуса, вида и характера использования территорий федерального значения, в т.ч. материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные. Создатели этого закона главной его целью ставили снижение бюрократических барьеров и упрощение процедуры получения разрешения на строительство, в частности, уменьшение количества проверочных инстанций и продолжительности этого процесса.

Значительное сокращение перечня объектов ГЭЭ породило многочисленные дискуссии, в результате чего был принят Федеральный закон от 16.05.2008 № 75-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об экологической экспертизе" и статьи 49 и 54 Градостроительного кодекса РФ», который расширил перечень объектов ГЭЭ. В него были добавлены:
• проектная документация объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ[7] федерального значения;
• проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях ООПТ регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция, капитальный ремонт таких объектов на землях ООПТ допускаются законодательством РФ и законодательством субъектов РФ;
• проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V классов опасности.

Все эти изменения и сама история развития ГЭЭ в России с момента ее появления и до настоящего времени показывает неоднозначность в определении объектов, по которым необходимо проводить ГЭЭ. Перечень объектов значительно меняется. Если изначально ГЭЭ должна была поводиться по каждому проекту капитально строительства, то впоследствии этот перечень был значительно сокращен.

Что является объектом ГЭЭ в настоящее время

Объекты ГЭЭ федерального уровня установлены ст. 11 Закона № 174-ФЗ, а объекты ГЭЭ регионального уровня — ст. 12 Закона № 174-ФЗ.

Фактически все объекты можно разделить на несколько блоков: