Мусоросжигание в законе

В статье говорим о нарушении основных направлений государственной политики в сфере обращения с отходами и о возможности населения влиять на сложившуюся ситуацию.

В теории 

Основной новеллой, внесенной в Закон № 89-ФЗ[1] в 2014 г., смело можно считать п. 2 ст. 3 «Основные направления государственной политики в сфере обращения с отходами в приоритетной последовательности». По-другому этот пункт еще называют Иерархией способов обращения с отходами (далее — Иерархия).

Расположение основных направлений государственной политики в определенной последовательности объясняется принципами эффективности: чем больше внимания, ресурсов, мер регулирования будет направлено на реализацию верхних ступеней Иерархии, тем быстрее и с меньшими затратами мы сможем достичь заявленных в Законе № 89-ФЗ целей по предотвращению вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечь такие отходы в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья и перейти к экономике замкнутого цикла. Приятный бонус от приоритетности: нам может и вовсе не понадобиться уничтожать материальные ресурсы с помощью сжигания отходов.

Таким образом, исходя из Иерархии, на уровне государственной политики должны были изначально формироваться меры, направленные на предотвращение и сокращение образования отходов и раздельный сбор, параллельно с этим — на стимулирование развития мощностей по переработке отходов, в т.ч. раздельно собранных. И только посчитав, сколько, каких отходов и где остается, следовало принимать решение о необходимости строительства мусоросжигательных заводов.

Но ситуация развивалась ровно наоборот.

На практике 

Мусоросжигание 

В 2016 г. в паспорте федерального проекта «Чистая страна» появились первые (пилотные) 5 мусоросжигательных заводов. Высокие капитальные затраты на строительство и прогнозируемые операционные расходы, связанные со сжиганием отходов и получением «мусорной» энергии, делали проект неконкурентоспособным, особенно учитывая тот факт, что Россия — богатая нефтью и газом держава с уже имеющимся профицитом генерирующих мощностей. Без государственной поддержки такой способ обращения с отходами, как сжигание с получением энергии, не мог быть рентабельным.

В результате на уровне Правительства РФ было принято решение распределять «мусорную» энергию на основе ДПМ ВИЭ[2]. Суть ДПМ состоит в том, что объемы производимой энергии принудительно распределяются по всем потребителям оптового рынка по «зеленому» (завышенному) тарифу. Отказ от приобретения энергии может стать основанием для отключения потребителя от энергетической сети. Тем самым энергия от сжигания отходов была приравнена к возобновляемой энергетике (раздел «Описание модели функционирования результатов проекта» паспорта приоритетного проекта «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов» («Чистая страна»)[3]), а у проектов строительства мусоросжигательных заводов появилась государственная поддержка как у мощностей по генерации возобновляемой энергии.

Раздельное накопление 

Раздельное накопление — это неотъемлемый и более приоритетный, чем мусоросжигание, элемент системы обращения с отходами, который на тот период регуляторами отрасли не обсуждался, а его внедрение было отдано на откуп субъектам РФ. Субъекты РФ не понимали, за чей счет и чьими силами должен внедряться раздельный сбор, а главное — куда везти раздельно собранные отходы?

Никаких мер государственной поддержки для внедрения раздельного накопления и предприятий по переработке в 2016–2018 гг. не предполагалось, а система расширенной ответственности производителя находилась в стадии становления и тоже еще не содействовала развитию более приоритетных, чем сжигание, способов обращения с отходами.

Комментарий
Цели по предотвращению и сокращению образования отходов ни Правительством РФ, ни Президентом РФ, ни регуляторами отрасли не ставились вообще. Таким образом, еще до старта мусорной реформы были проигнорированы принципы эффективности, а ресурсы —направлены на самые неприоритетные способы обращения с отходами. Это повлекло за собой дальнейшие решения, препятствующие реализации основных направлений государственной политики в сфере обращения с отходами.

Компенсация недополученной мусоросжигательными заводами прибыли 

Чтобы будущие мусоросжигательные заводы не остались без сырья, между застройщиком, компанией ООО «Альтернативная Генерирующая Компания – 1», и Правительством Московской области было заключено Соглашение № 118[4] , п. 2.4.4 которого обязывает Правительство Московской области компенсировать инвестору недополученную прибыль, если это связано с уменьшением количества отходов, направляемых на предприятие, относительно заявленных в территориальной схеме (или изменениями в ней).

Таким образом, в случае, если бы в регионе были предприняты меры, направленные на предотвращение и сокращение образования неперерабатываемых отходов, и отходов, подлежащих сжиганию, становилось меньше, то будущий мусоросжигательный завод рисковал бы недополучить прибыль, а Правительство Московской области — выплачивать из бюджета неустойки и штрафы.

Бюджет формируется из налогов граждан и юридических лиц. Логично сделать вывод, что приоритетная поддержка проектов по сжиганию отходов ведет напрямую к неэффективному расходованию средств, полученных от налогоплательщиков, которые могли бы пойти на более важные направления, например, на развитие раздельного сбора отходов, поддержку тех видов бизнеса, деятельность которых ведет к сокращению образования отходов, экологическое просвещение.

Утилизация ТКО 

Еще более усугубилась ситуация в 2019 г., когда стало понятно, что заявленные в национальном проекте «Экология» цели по уровню 60 % обработки и 36 % утилизации ТКО[5] к 2024 г. недостижимы в установленные сроки. Необходимо было или менять содержание национального проекта, корректировать сроки и целевые показатели, или корректировать законодательную и нормативную базу, чтобы обеспечить выполнение поставленных целей.

С учетом того, что пищевые отходы, которые можно утилизировать в компост, составляют треть мусорного ведра россиянина, достаточно было обозначить в нормативных документах всестороннюю поддержку сбора и компостирования органической фракции ТКО, чтобы у бизнеса появился интерес к этому направлению деятельности.

Конечно, еще потребовалось бы разрешить передавать на компостирование такие отходы не только региональному оператору, но и частному бизнесу, а также снять «санитарно-эпидемиологические» барьеры для сбора и компостирования, да еще и простимулировать спрос на компост в сельском хозяйстве. При этом такой вектор совершенствования законодательства работал бы на развитие сферы обращения с отходами, на решение задач по снижению образования отходов, эмиссии СО2 и полигонного захоронения в целом. Эффективность такого решения была бы значительно выше, чем внесение в понятийный аппарат Закона № 89-ФЗ дополнительного понятия «энергетическая утилизация».

Энергетическая утилизация, появившаяся в Федеральном законе от 27.12.2019 № 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», стала еще одним проявлением государственной поддержки самого неприоритетного способа обращения с отходами.

Комментарий
Примечательно, что с марта 2020 г. целевые показатели национального проекта «Экология» по утилизации незаметно для широкой общественности уменьшились до 12 %, а понятие энергетической утилизации осталось.

Энергетическая утилизация 

С января 2020 г. энергетической утилизацией считается сжигание прошедших сортировку ТКО с получением энергии. Подразумевается, что пригодное к переработке вторичное сырье на сортировках извлекается, а оставшиеся для сжигания «хвосты» есть не что иное, как ВИЭ.

К сожалению, существенная часть отходов, попадающих к региональному оператору, это бывшие товары из углеводородного сырья: текстиль из полимеров, пластик, резина, полимерные материалы и смеси с ними. В законодательстве нет требования извлекать из ТКО все отходы углеводородного происхождения — в результате на сжигание поедут «хвосты», произведенные из нефти и газа, невозобновляемых ресурсов. Приравнивание оставшихся после сортировки ТКО к ВИЭ противоречит здравому смыслу и законам химии.

Энергетическая утилизация получила статус регулируемого вида деятельности. Это означает, что расходы на нее будут включаться в состав единого тарифа регионального оператора, т.е. оплачивать сжигание отходов будет население, потребитель услуг регионального оператора.

Комментарий
Благодаря этим нововведениям еще более усилилась государственная поддержка наименее эффективного метода обращения с отходами. С одной стороны, статус ВИЭ позволяет объектам энергетической утилизации претендовать на «зеленые» инвестиции, льготные кредиты и тому подобные меры финансовой поддержки, а с другой стороны, часть расходов возлагается на население.

В целевых показателях национального проекта «Экология» не стоит расшифровка, за счет какого вида утилизации они должны быть достигнуты, при этом расходы на энергетическую утилизацию могут быть переложены на население, а расходы на материальную — нет. Поэтому очевидно, что при выполнении национального проекта «Экология» мусоросжигание рискует стать приоритетнее, чем переработка отходов в материальную продукцию.


[1] Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 02.07.2021).

[2] Договор поставки мощностей генерации возобновляемых источников энергии.

[3] См. Протокол от 21.12.2016 № 12 Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

[4] Соглашение от 06.07.2017 № 118 между Правительством Московской области и Обществом с ограниченной ответственностью «Альтернативная Генерирующая Компания-1» об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе использования отходов производства и потребления ‒ заводов по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов на земельных участках, предоставляемых в аренду Обществу с ограниченной ответственностью «Альтернативная Генерирующая Компания-1» без проведения торгов.

[5] Твердые коммунальные отходы.

А.И. Гаркуша, руководитель направления по взаимодействию с органами государственной власти Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды «РазДельный Сбор»

Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «ЭкоСпоры» № 4, 2022.

Мусоросжигание в законе

В статье говорим о нарушении основных направлений государственной политики в сфере обращения с отходами и о возможности населения влиять на сложившуюся ситуацию.

В теории 

Основной новеллой, внесенной в Закон № 89-ФЗ[1] в 2014 г., смело можно считать п. 2 ст. 3 «Основные направления государственной политики в сфере обращения с отходами в приоритетной последовательности». По-другому этот пункт еще называют Иерархией способов обращения с отходами (далее — Иерархия).

Расположение основных направлений государственной политики в определенной последовательности объясняется принципами эффективности: чем больше внимания, ресурсов, мер регулирования будет направлено на реализацию верхних ступеней Иерархии, тем быстрее и с меньшими затратами мы сможем достичь заявленных в Законе № 89-ФЗ целей по предотвращению вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечь такие отходы в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья и перейти к экономике замкнутого цикла. Приятный бонус от приоритетности: нам может и вовсе не понадобиться уничтожать материальные ресурсы с помощью сжигания отходов.

Таким образом, исходя из Иерархии, на уровне государственной политики должны были изначально формироваться меры, направленные на предотвращение и сокращение образования отходов и раздельный сбор, параллельно с этим — на стимулирование развития мощностей по переработке отходов, в т.ч. раздельно собранных. И только посчитав, сколько, каких отходов и где остается, следовало принимать решение о необходимости строительства мусоросжигательных заводов.

Но ситуация развивалась ровно наоборот.

На практике 

Мусоросжигание 

В 2016 г. в паспорте федерального проекта «Чистая страна» появились первые (пилотные) 5 мусоросжигательных заводов. Высокие капитальные затраты на строительство и прогнозируемые операционные расходы, связанные со сжиганием отходов и получением «мусорной» энергии, делали проект неконкурентоспособным, особенно учитывая тот факт, что Россия — богатая нефтью и газом держава с уже имеющимся профицитом генерирующих мощностей. Без государственной поддержки такой способ обращения с отходами, как сжигание с получением энергии, не мог быть рентабельным.

В результате на уровне Правительства РФ было принято решение распределять «мусорную» энергию на основе ДПМ ВИЭ[2]. Суть ДПМ состоит в том, что объемы производимой энергии принудительно распределяются по всем потребителям оптового рынка по «зеленому» (завышенному) тарифу. Отказ от приобретения энергии может стать основанием для отключения потребителя от энергетической сети. Тем самым энергия от сжигания отходов была приравнена к возобновляемой энергетике (раздел «Описание модели функционирования результатов проекта» паспорта приоритетного проекта «Снижение негативного воздействия на окружающую среду посредством ликвидации объектов накопленного вреда окружающей среде и снижения доли захоронения твердых коммунальных отходов» («Чистая страна»)[3]), а у проектов строительства мусоросжигательных заводов появилась государственная поддержка как у мощностей по генерации возобновляемой энергии.

Раздельное накопление 

Раздельное накопление — это неотъемлемый и более приоритетный, чем мусоросжигание, элемент системы обращения с отходами, который на тот период регуляторами отрасли не обсуждался, а его внедрение было отдано на откуп субъектам РФ. Субъекты РФ не понимали, за чей счет и чьими силами должен внедряться раздельный сбор, а главное — куда везти раздельно собранные отходы?

Никаких мер государственной поддержки для внедрения раздельного накопления и предприятий по переработке в 2016–2018 гг. не предполагалось, а система расширенной ответственности производителя находилась в стадии становления и тоже еще не содействовала развитию более приоритетных, чем сжигание, способов обращения с отходами.

Комментарий
Цели по предотвращению и сокращению образования отходов ни Правительством РФ, ни Президентом РФ, ни регуляторами отрасли не ставились вообще. Таким образом, еще до старта мусорной реформы были проигнорированы принципы эффективности, а ресурсы —направлены на самые неприоритетные способы обращения с отходами. Это повлекло за собой дальнейшие решения, препятствующие реализации основных направлений государственной политики в сфере обращения с отходами.

Компенсация недополученной мусоросжигательными заводами прибыли 

Чтобы будущие мусоросжигательные заводы не остались без сырья, между застройщиком, компанией ООО «Альтернативная Генерирующая Компания – 1», и Правительством Московской области было заключено Соглашение № 118[4] , п. 2.4.4 которого обязывает Правительство Московской области компенсировать инвестору недополученную прибыль, если это связано с уменьшением количества отходов, направляемых на предприятие, относительно заявленных в территориальной схеме (или изменениями в ней).

Таким образом, в случае, если бы в регионе были предприняты меры, направленные на предотвращение и сокращение образования неперерабатываемых отходов, и отходов, подлежащих сжиганию, становилось меньше, то будущий мусоросжигательный завод рисковал бы недополучить прибыль, а Правительство Московской области — выплачивать из бюджета неустойки и штрафы.

Бюджет формируется из налогов граждан и юридических лиц. Логично сделать вывод, что приоритетная поддержка проектов по сжиганию отходов ведет напрямую к неэффективному расходованию средств, полученных от налогоплательщиков, которые могли бы пойти на более важные направления, например, на развитие раздельного сбора отходов, поддержку тех видов бизнеса, деятельность которых ведет к сокращению образования отходов, экологическое просвещение.

Утилизация ТКО 

Еще более усугубилась ситуация в 2019 г., когда стало понятно, что заявленные в национальном проекте «Экология» цели по уровню 60 % обработки и 36 % утилизации ТКО[5] к 2024 г. недостижимы в установленные сроки. Необходимо было или менять содержание национального проекта, корректировать сроки и целевые показатели, или корректировать законодательную и нормативную базу, чтобы обеспечить выполнение поставленных целей.

С учетом того, что пищевые отходы, которые можно утилизировать в компост, составляют треть мусорного ведра россиянина, достаточно было обозначить в нормативных документах всестороннюю поддержку сбора и компостирования органической фракции ТКО, чтобы у бизнеса появился интерес к этому направлению деятельности.

Конечно, еще потребовалось бы разрешить передавать на компостирование такие отходы не только региональному оператору, но и частному бизнесу, а также снять «санитарно-эпидемиологические» барьеры для сбора и компостирования, да еще и простимулировать спрос на компост в сельском хозяйстве. При этом такой вектор совершенствования законодательства работал бы на развитие сферы обращения с отходами, на решение задач по снижению образования отходов, эмиссии СО2 и полигонного захоронения в целом. Эффективность такого решения была бы значительно выше, чем внесение в понятийный аппарат Закона № 89-ФЗ дополнительного понятия «энергетическая утилизация».

Энергетическая утилизация, появившаяся в Федеральном законе от 27.12.2019 № 450-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», стала еще одним проявлением государственной поддержки самого неприоритетного способа обращения с отходами.

Комментарий
Примечательно, что с марта 2020 г. целевые показатели национального проекта «Экология» по утилизации незаметно для широкой общественности уменьшились до 12 %, а понятие энергетической утилизации осталось.

Энергетическая утилизация 

С января 2020 г. энергетической утилизацией считается сжигание прошедших сортировку ТКО с получением энергии. Подразумевается, что пригодное к переработке вторичное сырье на сортировках извлекается, а оставшиеся для сжигания «хвосты» есть не что иное, как ВИЭ.

К сожалению, существенная часть отходов, попадающих к региональному оператору, это бывшие товары из углеводородного сырья: текстиль из полимеров, пластик, резина, полимерные материалы и смеси с ними. В законодательстве нет требования извлекать из ТКО все отходы углеводородного происхождения — в результате на сжигание поедут «хвосты», произведенные из нефти и газа, невозобновляемых ресурсов. Приравнивание оставшихся после сортировки ТКО к ВИЭ противоречит здравому смыслу и законам химии.

Энергетическая утилизация получила статус регулируемого вида деятельности. Это означает, что расходы на нее будут включаться в состав единого тарифа регионального оператора, т.е. оплачивать сжигание отходов будет население, потребитель услуг регионального оператора.

Комментарий
Благодаря этим нововведениям еще более усилилась государственная поддержка наименее эффективного метода обращения с отходами. С одной стороны, статус ВИЭ позволяет объектам энергетической утилизации претендовать на «зеленые» инвестиции, льготные кредиты и тому подобные меры финансовой поддержки, а с другой стороны, часть расходов возлагается на население.

В целевых показателях национального проекта «Экология» не стоит расшифровка, за счет какого вида утилизации они должны быть достигнуты, при этом расходы на энергетическую утилизацию могут быть переложены на население, а расходы на материальную — нет. Поэтому очевидно, что при выполнении национального проекта «Экология» мусоросжигание рискует стать приоритетнее, чем переработка отходов в материальную продукцию.


[1] Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 02.07.2021).

[2] Договор поставки мощностей генерации возобновляемых источников энергии.

[3] См. Протокол от 21.12.2016 № 12 Президиума Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

[4] Соглашение от 06.07.2017 № 118 между Правительством Московской области и Обществом с ограниченной ответственностью «Альтернативная Генерирующая Компания-1» об обеспечении реализации масштабного инвестиционного проекта по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе использования отходов производства и потребления ‒ заводов по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов на земельных участках, предоставляемых в аренду Обществу с ограниченной ответственностью «Альтернативная Генерирующая Компания-1» без проведения торгов.

[5] Твердые коммунальные отходы.

А.И. Гаркуша, руководитель направления по взаимодействию с органами государственной власти Ассоциации в сфере экологии и защиты окружающей среды «РазДельный Сбор»

Материал публикуется частично. Полностью его можно прочитать в журнале «ЭкоСпоры» № 4, 2022.

Подписка для физических лицДля физических лиц Подписка для юридических лицДля юридических лиц Подписка по каталогамПодписка по каталогам