Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду: проблемы терминологии, законодательства и правоприменения

Ключевые вопросы

Определение понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду»

Предложения по переработке термина

Категорирование объектов ОНВ

Постановка на государственный учет объектов ОНВ

Проблемы терминологии 

С начала 2015 г. вступили в силу дополнения к Закону № 7-ФЗ[1], которыми установлено определение понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» (далее — объект ОНВ), а также сформулированы требования о постановке таких объектов на государственный учет. Впоследствии были утверждены необходимые подзаконные акты, в том числе установившие критерии категорирования объектов ОНВ и правила ведения государственного реестра объектов ОНВ.

Словарь
Объект ОНВ
— объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков (ст. 1 Закона № 7-ФЗ).

Широта данного определения очевидна. Любое строение или сооружение — объект ОНВ. К объекту ОНВ фактически можно отнести вообще любой объект или предмет материального мира. Причем даже такой, который не оказывает значимое негативное воздействие на окружающую среду, требующее применения мер государственного управления.

Негативное воздействие на окружающую среду — признак, который должен являться сущностным для сферы экологического регулирования, упоминается только в самом термине «объект ОНВ», а в определении данного термина никакое воздействие на окружающую среду в качестве признака такого объекта не приведено.

При этом нужно обратить внимание на логически взаимосвязанные понятия природоохранного законодательства (ст. 1 Закона № 7-ФЗ):

• негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

• качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

• нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Из указанного следует, что деятельность, при осуществлении которой обеспечивается соблюдение нормативов допустимого воздействия, установленных в экологической разрешительной документации, не приводит к нарушению качества окружающей среды, а значит и не приводит к негативному воздействию на окружающую среду. Тогда получается, что такие объекты не могут быть признаны объектами ОНВ, что, безусловно, не соответствует основным задачам ведения государственного учета таких объектов в целях применения к ним мер государственного регулирования.

В ч. 2 ст. 21 Закона № 7-ФЗ предусмотрено, что соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды. Учитывая данную норму, технологические нормативы, достижение и работа в соответствии с которыми являются обязательными для объектов ОНВ I категории, вообще лежат вне рамок нормативов качества и не относимы к признаку оказания негативного воздействия на окружающую среду с учетом существующего понятийного аппарата (за исключением случаев, когда на объекте ОНВ I категории в составе выбросов, сбросов присутствуют вещества I, II классов опасности, — в части этих веществ система нормирования по качеству сохранилась).

Переработка термина 

Такой экскурс по определениям основных понятий мы предприняли с целью продемонстрировать, что в настоящее время термин «объект ОНВ» не является точным. Он излишне широк, не вполне соответствует иным терминам пририродоохранного законодательства и поэтому нуждается в переработке с учетом следующих предложений.

Замена термина 

Предлагается заменить сам термин «объект ОНВ», например, на «объект экологического регулирования», т.к. данный вариант является более точным и отражающим отраслевую принадлежность; подчеркивает, что в отношении этого объекта должны применяться меры государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Объем мер регулирования, как и в настоящее время, должен различаться в зависимости от категории объекта экологического регулирования:

• нормирование;

• получение разрешительной документации;

• внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• ведение производственного экологического контроля и др.

Также предлагаемый новый термин позволяет избежать изначально отрицательного ярлыка — «объект ОНВ», который навешен на каждое действующее и вводимое в эксплуатацию российское предприятие и создает у всех повышенную тревожность. Пока и если предприятие легально работает, имеет разрешительную документацию — оно находится в периметре законодательных требований и реализует огромное количество экономически, политически и социально значимых функций: создает рабочие места, является источником сырья для других предприятий и (или) продукции для конечного потребителя внутри страны и за рубежом, плательщиком налогов и иных обязательных платежей, частью основы суверенитета государства, инструментом импортозамещения и т.п.

Если предприятие злостно нарушает экологические требования, экологическое регулирование в отношение него неприменимо или неэффективно — у органов государственной власти есть значительный арсенал способов, позволяющих прекратить незаконную деятельность этого предприятия, принудить его возместить причиненный ущерб и (или) отнести к объектам накопленного вреда окружающей среде.

Факт оказания негативного воздействия 

Определяющим для отнесения какого-либо объекта к объектам экологического регулирования является факт оказания некого воздействия на окружающую среду, в отношении которого применяются меры государственного регулирования.

В настоящее время система нормирования и расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду к такому воздействию относит:

• выбросы в атмосферный воздух;

• сбросы в водные объекты;

• размещение отходов.

Вопрос заключается в тех критериях или пороговых показателях приведенных видов воздействия, которые действительно являются значимыми и требуют государственного регулирования.

В соответствии с действующим законодательством объекты ОНВ делятся на 4 категории в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду. Критерии № 2398[2] содержат именно критерии воздействия на окружающую среду только для объектов IV категории (объекты, оказывающие минимальное воздействие на окружающую среду). Для всех прочих категорий в большинстве случаев указывается на отрасль деятельности, иными словами, степень воздействия неочевидна. Но это уже отдельная проблема, которая должна решаться посредством внесения изменений в Критерии № 2398.

Кстати
Если объект не соответствует критериям объекта ОНВ IV категории, то он будет отнесен к объектам III категории, т.е. при существующем регулировании с формальной точки зрения исключается возможность существования объектов капитального строительства, которые находились бы вне системы категорирования объектов ОНВ.

Известно, что суды признавали некоторые объекты не оказывающими негативное воздействие и не подлежащими идентификации и постановке на государственный учет в качестве объектов ОНВ. Такое решение было принято, например, в отношении водозаборной скважины. Основываясь на этой судебной практике, сформированной в период действия предыдущей редакции критериев (Критерии № 1029[3], действовавшие до 01.01.2021), мы обратились в Минприроды России с вопросом о том, могут ли с учетом особенностей Критериев № 2398 существовать объекты, которые не рассматриваются как подлежащие категорированию и постановке на государственный учет.

В письме № 12-47/16181 от 07.06.2021 Минприроды России сообщило, что законодательство основано на принципах презумпции экологической опасности и не содержит исключений в части обязанности осуществлять постановку объектов на государственный учет, при этом отметило, что не подлежат постановке на государственный учет жилые дома, в т.ч. многоквартирные.

Мы изучили реестр объектов ОНВ и обратили внимание, что на учет в качестве объектов IV категории поставлены, например, здание арбитражного суда и библиотеки, 4 межрегиональных управления Росприроднадзора; III категории — пункты полиции, отделения почтовой связи, здания прокуратуры и судебных приставов, административные здания и бизнес-центры; III или IV категория у больниц, зданий муниципальных администраций, музеев.

Распространилась практика присвоения III категории административным зданиям в населенных пунктах, не имеющих источников выбросов, но дождевые и талые воды с которых отводятся в централизованные системы на основании договоров (т.е. сброс от таких объектов в водные объекты отсутствует).

Возникают вопросы:

1. Зачем тратить ресурс органов государственной власти на администрирование подобных, преимущественно незначительных с точки зрения воздействия на окружающую среду, объектов? Риск-ориентированный подход должен реализовываться более последовательно.

2. Зачем нужны дополнительные затраты (финансовые и организационные) на отчетность по незначительным объектам III категории (офисным зданиям, муниципальным или государственным учреждениям)?

Решение проблемы нам видится в определении реального критерия — минимального уровня воздействия на окружающую среду, непревышение или отсутствие которого полностью исключает объект из периметра системы государственного регулирования (но не контроля), а также уточнение критериев объектов IV категории.

Постановка на учет 

Еще одна проблема действующего определения понятия «объект ОНВ» заключается в том, как сформулировано право лица, эксплуатирующего сложный объект, состоящий из нескольких частей, поставить его на государственный учет в качестве единого объекта: «объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков».

Действующее законодательство не содержит норм, регламентирующих порядок определения «единства назначения» и «неразрывности связи», что в правоприменительной практике приводит к возникновению коллизий, когда от эксплуатанта требуют объединить отдельные объекты в единый или разъединить единый на отдельные части.

Из законодательства следует, что вопрос идентификации объекта ОНВ является правом лица, эксплуатирующего этот объект. Какой бы вариант постановки на государственный учет эксплуатант не выбрал (единый объект или несколько отдельных) — все его объекты окажутся в периметре экологического регулирования и будут являться объектами государственного экологического контроля.

Вывод

С учетом изложенного в качестве предварительного варианта нового определения взамен определения «объект ОНВ», в котором предпринимается попытка устранить имеющиеся проблемы, предлагается следующее: «объект экологического регулирования — объект капитального строительства или иной стационарный объект, в результате эксплуатации которого осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросы загрязняющих веществ в водные объекты в количестве (массе, объеме), превышающем установленные Правительством Российской Федерации пороговые значения, или объект, на котором осуществляется утилизация и/или размещение отходов».

Будем рады предложениям читателей по улучшению данной формулировки. Пишите в редакцию журнала «Экоспоры» или «Справочник эколога» или непосредственно в Юридический центр промышленной экологии.


[1] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 26.03.2022).

[2] Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 (в ред. от 07.10.2021).

[3] Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029.

Д.М. Мишуков, директор Юридического центра промышленной экологии

Статья опубликована в журнале «ЭкоСпоры» № 3, 2022.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду: проблемы терминологии, законодательства и правоприменения

Ключевые вопросы

Определение понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду»

Предложения по переработке термина

Категорирование объектов ОНВ

Постановка на государственный учет объектов ОНВ

Проблемы терминологии 

С начала 2015 г. вступили в силу дополнения к Закону № 7-ФЗ[1], которыми установлено определение понятия «объект, оказывающий негативное воздействие на окружающую среду» (далее — объект ОНВ), а также сформулированы требования о постановке таких объектов на государственный учет. Впоследствии были утверждены необходимые подзаконные акты, в том числе установившие критерии категорирования объектов ОНВ и правила ведения государственного реестра объектов ОНВ.

Словарь
Объект ОНВ
— объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков (ст. 1 Закона № 7-ФЗ).

Широта данного определения очевидна. Любое строение или сооружение — объект ОНВ. К объекту ОНВ фактически можно отнести вообще любой объект или предмет материального мира. Причем даже такой, который не оказывает значимое негативное воздействие на окружающую среду, требующее применения мер государственного управления.

Негативное воздействие на окружающую среду — признак, который должен являться сущностным для сферы экологического регулирования, упоминается только в самом термине «объект ОНВ», а в определении данного термина никакое воздействие на окружающую среду в качестве признака такого объекта не приведено.

При этом нужно обратить внимание на логически взаимосвязанные понятия природоохранного законодательства (ст. 1 Закона № 7-ФЗ):

• негативное воздействие на окружающую среду — воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды;

• качество окружающей среды — состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью;

• нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды.

Из указанного следует, что деятельность, при осуществлении которой обеспечивается соблюдение нормативов допустимого воздействия, установленных в экологической разрешительной документации, не приводит к нарушению качества окружающей среды, а значит и не приводит к негативному воздействию на окружающую среду. Тогда получается, что такие объекты не могут быть признаны объектами ОНВ, что, безусловно, не соответствует основным задачам ведения государственного учета таких объектов в целях применения к ним мер государственного регулирования.

В ч. 2 ст. 21 Закона № 7-ФЗ предусмотрено, что соблюдение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, за исключением технологических и технических нормативов, должно обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды. Учитывая данную норму, технологические нормативы, достижение и работа в соответствии с которыми являются обязательными для объектов ОНВ I категории, вообще лежат вне рамок нормативов качества и не относимы к признаку оказания негативного воздействия на окружающую среду с учетом существующего понятийного аппарата (за исключением случаев, когда на объекте ОНВ I категории в составе выбросов, сбросов присутствуют вещества I, II классов опасности, — в части этих веществ система нормирования по качеству сохранилась).

Переработка термина 

Такой экскурс по определениям основных понятий мы предприняли с целью продемонстрировать, что в настоящее время термин «объект ОНВ» не является точным. Он излишне широк, не вполне соответствует иным терминам пририродоохранного законодательства и поэтому нуждается в переработке с учетом следующих предложений.

Замена термина 

Предлагается заменить сам термин «объект ОНВ», например, на «объект экологического регулирования», т.к. данный вариант является более точным и отражающим отраслевую принадлежность; подчеркивает, что в отношении этого объекта должны применяться меры государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды.

Объем мер регулирования, как и в настоящее время, должен различаться в зависимости от категории объекта экологического регулирования:

• нормирование;

• получение разрешительной документации;

• внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду;

• ведение производственного экологического контроля и др.

Также предлагаемый новый термин позволяет избежать изначально отрицательного ярлыка — «объект ОНВ», который навешен на каждое действующее и вводимое в эксплуатацию российское предприятие и создает у всех повышенную тревожность. Пока и если предприятие легально работает, имеет разрешительную документацию — оно находится в периметре законодательных требований и реализует огромное количество экономически, политически и социально значимых функций: создает рабочие места, является источником сырья для других предприятий и (или) продукции для конечного потребителя внутри страны и за рубежом, плательщиком налогов и иных обязательных платежей, частью основы суверенитета государства, инструментом импортозамещения и т.п.

Если предприятие злостно нарушает экологические требования, экологическое регулирование в отношение него неприменимо или неэффективно — у органов государственной власти есть значительный арсенал способов, позволяющих прекратить незаконную деятельность этого предприятия, принудить его возместить причиненный ущерб и (или) отнести к объектам накопленного вреда окружающей среде.

Факт оказания негативного воздействия 

Определяющим для отнесения какого-либо объекта к объектам экологического регулирования является факт оказания некого воздействия на окружающую среду, в отношении которого применяются меры государственного регулирования.

В настоящее время система нормирования и расчета платы за негативное воздействие на окружающую среду к такому воздействию относит:

• выбросы в атмосферный воздух;

• сбросы в водные объекты;

• размещение отходов.

Вопрос заключается в тех критериях или пороговых показателях приведенных видов воздействия, которые действительно являются значимыми и требуют государственного регулирования.

В соответствии с действующим законодательством объекты ОНВ делятся на 4 категории в зависимости от уровня негативного воздействия на окружающую среду. Критерии № 2398[2] содержат именно критерии воздействия на окружающую среду только для объектов IV категории (объекты, оказывающие минимальное воздействие на окружающую среду). Для всех прочих категорий в большинстве случаев указывается на отрасль деятельности, иными словами, степень воздействия неочевидна. Но это уже отдельная проблема, которая должна решаться посредством внесения изменений в Критерии № 2398.

Кстати
Если объект не соответствует критериям объекта ОНВ IV категории, то он будет отнесен к объектам III категории, т.е. при существующем регулировании с формальной точки зрения исключается возможность существования объектов капитального строительства, которые находились бы вне системы категорирования объектов ОНВ.

Известно, что суды признавали некоторые объекты не оказывающими негативное воздействие и не подлежащими идентификации и постановке на государственный учет в качестве объектов ОНВ. Такое решение было принято, например, в отношении водозаборной скважины. Основываясь на этой судебной практике, сформированной в период действия предыдущей редакции критериев (Критерии № 1029[3], действовавшие до 01.01.2021), мы обратились в Минприроды России с вопросом о том, могут ли с учетом особенностей Критериев № 2398 существовать объекты, которые не рассматриваются как подлежащие категорированию и постановке на государственный учет.

В письме № 12-47/16181 от 07.06.2021 Минприроды России сообщило, что законодательство основано на принципах презумпции экологической опасности и не содержит исключений в части обязанности осуществлять постановку объектов на государственный учет, при этом отметило, что не подлежат постановке на государственный учет жилые дома, в т.ч. многоквартирные.

Мы изучили реестр объектов ОНВ и обратили внимание, что на учет в качестве объектов IV категории поставлены, например, здание арбитражного суда и библиотеки, 4 межрегиональных управления Росприроднадзора; III категории — пункты полиции, отделения почтовой связи, здания прокуратуры и судебных приставов, административные здания и бизнес-центры; III или IV категория у больниц, зданий муниципальных администраций, музеев.

Распространилась практика присвоения III категории административным зданиям в населенных пунктах, не имеющих источников выбросов, но дождевые и талые воды с которых отводятся в централизованные системы на основании договоров (т.е. сброс от таких объектов в водные объекты отсутствует).

Возникают вопросы:

1. Зачем тратить ресурс органов государственной власти на администрирование подобных, преимущественно незначительных с точки зрения воздействия на окружающую среду, объектов? Риск-ориентированный подход должен реализовываться более последовательно.

2. Зачем нужны дополнительные затраты (финансовые и организационные) на отчетность по незначительным объектам III категории (офисным зданиям, муниципальным или государственным учреждениям)?

Решение проблемы нам видится в определении реального критерия — минимального уровня воздействия на окружающую среду, непревышение или отсутствие которого полностью исключает объект из периметра системы государственного регулирования (но не контроля), а также уточнение критериев объектов IV категории.

Постановка на учет 

Еще одна проблема действующего определения понятия «объект ОНВ» заключается в том, как сформулировано право лица, эксплуатирующего сложный объект, состоящий из нескольких частей, поставить его на государственный учет в качестве единого объекта: «объект капитального строительства и (или) другой объект, а также их совокупность, объединенные единым назначением и (или) неразрывно связанные физически или технологически и расположенные в пределах одного или нескольких земельных участков».

Действующее законодательство не содержит норм, регламентирующих порядок определения «единства назначения» и «неразрывности связи», что в правоприменительной практике приводит к возникновению коллизий, когда от эксплуатанта требуют объединить отдельные объекты в единый или разъединить единый на отдельные части.

Из законодательства следует, что вопрос идентификации объекта ОНВ является правом лица, эксплуатирующего этот объект. Какой бы вариант постановки на государственный учет эксплуатант не выбрал (единый объект или несколько отдельных) — все его объекты окажутся в периметре экологического регулирования и будут являться объектами государственного экологического контроля.

Вывод

С учетом изложенного в качестве предварительного варианта нового определения взамен определения «объект ОНВ», в котором предпринимается попытка устранить имеющиеся проблемы, предлагается следующее: «объект экологического регулирования — объект капитального строительства или иной стационарный объект, в результате эксплуатации которого осуществляются выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сбросы загрязняющих веществ в водные объекты в количестве (массе, объеме), превышающем установленные Правительством Российской Федерации пороговые значения, или объект, на котором осуществляется утилизация и/или размещение отходов».

Будем рады предложениям читателей по улучшению данной формулировки. Пишите в редакцию журнала «Экоспоры» или «Справочник эколога» или непосредственно в Юридический центр промышленной экологии.


[1] Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (в ред. от 26.03.2022).

[2] Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 (в ред. от 07.10.2021).

[3] Критерии отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий, утвержденные Постановлением Правительства РФ от 28.09.2015 № 1029.

Д.М. Мишуков, директор Юридического центра промышленной экологии

Статья опубликована в журнале «ЭкоСпоры» № 3, 2022.

Подписка для физических лицДля физических лиц Подписка для юридических лицДля юридических лиц Подписка по каталогамПодписка по каталогам