А ответы придется искать в суде, предупреждаем вас вместе с Эко-лоцманом

Представим ситуацию: у вас ОНВОС I категории. Вы счастливый обладатель комплексного экологического разрешения (КЭР). Но жизнь не стоит на месте, и уж тем более производственная жизнь. И вот однажды, солнечным утром, когда уж два шага до лета, а позади безумная гонка по сдаче отчетности, — впереди контроль выбросов, сбросов. …И бац! — сообщение от [это может быть кто угодно из коллег]: 

• мы тут решили […], поэтому занормируйте новенький отход с неслабым тоннажем;

• и при этом вас успокаивают: у нас есть утилизатор, который готов забрать все это, так что размещать и платить НВОС не придется. 

Повод ли радоваться?

Если б лимиты на размещение менялись — тут все понятно — идем на корректировку КЭР, а если меняются только нормативы образования, а лимиты размещения остаются прежними?

Действующая редакция ст. 8.2 КоАП РФ предусматривают ответственность за превышение лимитов на размещение отходов производства и потребления (ч. 8 ст. 8.2 КоАП РФ). На это обращают внимание многие.

Но на практике РПН, выявляя в ходе проверки превышение норматива образования (без изменения лимита), фиксирует нарушение и привлекает по ч. 7 ст. 8.2 КоАП РФ. Например, решение Белгородского обл.суда от 18.04.2022 (УИД:31RS0№-44).

Возможно, по причине того, что в актах такое замечание не бывает единственным, отдельно оно не оспаривается. Во всяком случае, судебной практики на эту тему практически нет. С появлением КЭР тема заиграла новыми красками.

Я обратилась за разъяснениями в Минприроды. Ответ, увы, не прояснил ситуацию.

Попробуем разобраться сами: как легализовать изменение норматива (при неизменности лимитов) и ответить на вопрос — требуется ли корректировать КЭР.

1. Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение (НООЛР) разрабатываются ЮЛ и ИП, осуществляющими хозяйственную/иную деятельность на объектах I и II категорий НВОС (ст. 18 закона № 89-ФЗ)

• Для ЮЛ и ИП, осуществляющих хозяйственную/иную деятельность на объектах I и II категорий (в случае выдачи на объекты II категории КЭР при наличии соответствующих отраслевых ИТС по НДТ), нормативы образования отходов и лимиты на их размещение устанавливаются в составе комплексного экологического разрешения (КЭР).

• ЮЛ и ИП, осуществляющие хозяйственную деятельность на объектах II категории (за исключением объектов II НВОС, получивших КЭР), информацию об объеме или о массе образовавшихся и размещенных отходов включают в декларацию о воздействии на окружающую среду (ДВОС).

• ЮЛ и ИП, осуществляющие хозяйственную/деятельность на объектах III категории, представляют ее в РПН в составе отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля (ПЭК) в порядке и сроки, которые определены законодательством в области охраны окружающей среды (Приказ Минприроды России от 18.02.2022 № 109).

2. «Проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов (НООЛР) должны быть разработаны еще до образования отходов, так как цель лимитов на размещение отходов, установить границу, после превышения которой будет оказываться негативное: воздействие» — это цитата из постановления Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 17.11.2020 № 16-6612/2020 (данное постановление, равно как постановление инспектора РПН, оставлены в силе постановлением Верховного Суда РФ от 06.04.2021 № 49-АД21-4-К6).

Суть дела в двух словах:

Общество разработало проект НООЛР, получило документ об утверждении … на срок с 06 ноября 2018 года по 05 ноября 2023 года.

Однако обнаруженный в ходе проверки РПН отход — отход IV класса опасности — обезвоженный осадок биологических очистных сооружений — в проекте нормативов отсутствует. 

Общество было привлечено к административной ответственности по ч. 7 ст. 8.2 КоАП РФ:

«Неисполнение обязанности по разработке проектов нормативов образования отходов производства и потребления и лимитов на их размещение или направлению таких проектов на утверждение в уполномоченный орган, если такая обязанность установлена» (на ЮЛ штраф от 200 до 500 тыс. руб.).

Вопрос с лимитами не поднимался, однако…

3. Нормативы образования отходов в качестве самостоятельного норматива допустимого воздействия (без лимитов на размещение) не устанавливаются (№ А32-52582/2022)

Нормативы образования отходов служат для определения ожидаемых количеств образующихся отходов конкретных видов с учетом планируемых объемов производства продукции, выполняемых работ, оказания услуг. (абз. 3 п. 3 Приказа МПР 08.12.2020 №1029).

«Нормативы образования отходов носят предположительный характер и устанавливают ожидаемое количество образующихся отходов, в связи с чем нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются в отношении лиц, образующих отходы, для целей нормирования количества размещаемых отходов, способных оказать вредное воздействие на качественное состояние окружающей среды. При этом нормативы образования отходов в качестве самостоятельного норматива допустимого воздействия (без лимитов на размещение) не устанавливаются.» (№ А32-52582/2022).

4. Заявка на КЭР должна содержать обоснование НООЛР (ст. 31.1 Закона 7-ФЗ) 

«Комплексное экологическое разрешение содержит: нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, а также обоснование таких нормативов» (с абз. 5 п. 10 ст. 31.1 ФЗ-89).

Порядок разработки и утверждения НООЛР определяется:

• Приказом МПР от 08.12.2020 №1029;

• Приказом МПР от 07.12.2020 № 1021.

5. Вывод, сделанный МПР в ответе (на мой запрос) от 03.02.2025 № 25-50/1611-ОГ

«в случае, если вносимые изменения не касаются изменения технологических процессов основных производств, замены оборудования, сырья, повлекших за собой изменение установленных объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления или внесения изменений в программу повышения экологической эффективности, в КЭР могут быть внесены изменения в порядке, установленном Правилами № 1386»

Понятно, что ничего не понятно, поэтому пройдем путь, проделанный МПР в мотивировочной части этого письма (по перечисленным в нем нормам) 

Есть основания для пересмотра КЭР, а есть для внесения изменений.

Пунктами 14–17 ст. 31.1 Закона № 7-ФЗ определены основания для пересмотра и внесения изменений в КЭР, при наступлении которых хозяйствующему субъекту необходимо сформировать и направить соответствующее заявление.

Изменение КЭР. При наступлении каких условий?

В случаях замены ЮЛ или ИП, 

реорганизации ЮЛ в форме преобразования, изменения его наименования, адреса (места нахождения), 

а также в случаях изменения ФИО (при наличии), места жительства ИП, 

реквизитов документа, удостоверяющего его личность, 

— в КЭР вносятся изменения …. (п. 17 ст. 31.1 Закона № 7-ФЗ).

Пересмотр КЭР. При наступлении каких условий?

КЭР подлежит пересмотру частично или полностью в случаях: 

• изменения технологических процессов основных производств, 

• замены оборудования, сырья, 

• повлекших за собой изменение установленных объема или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления, 

• а также при внесении изменений в программу повышения экологической эффективности (это п. 14 ст. 31.1)

Но! Есть еще п. 16 ст. 31.1 (исключение из правил):

изменения, вносимые в КЭР и не затрагивающие указанных в п. 10 и 11 ст. 31.1 условий КЭР, не требуют пересмотра КЭР.

Аналогично сформулирована норма в п. 34 Правил № 1386. Еще добавлено, что если изменение затрагивает условия, указанные в п. 10 ст. 31.1, — основание к отказу в приеме к рассмотрению заявления (п. 36 Правил № 1386)

ё...

ну и что это значит? а если затрагивает «изменения, вносимые в КЭР, которые затрагивают», вот, к примеру, условия из п. 10 ст. 31.1?

Согласно абз. 5 п. 10 ст. 31.1: КЭР содержит нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение, а также обоснование таких нормативов.

Затрагивает? 

Когда я вношу изменения в НООЛР... я вношу изменения в КЭР? 

Что ж получается? Если изменяется проект НООЛР это «равно» изменению КЭР?

Но тогда это противоречит п. 14 ст. 31.1 закона, в нем такого основания для пересмотра нет.

Что имеем:

по смыслу п. 14 ст. 31.1 Закона 7-ФЗ при изменении нормативов (и неизменности лимитов) НЕ нужно идти на пересмотр, 

а по смыслу п. 16 ст. 31.1, с учетом абз. 5 п. 10 ст. 31.1 — идти на пересмотр возможно и надо.

Но такой «напрашивающийся» вывод (идти надо) противоречит п. 26 Правил № 1386.

Порядок № 1386 не содержит такого основания для пересмотра или внесения изменений в КЭР как изменение норматива образования отхода. В соответствии с п. 26 Порядке № 1386 таким основанием является только изменение лимитов: «если установленные объемы или массы выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, лимитов на размещение отходов производства и потребления увеличились не более чем на 70 % по каждому из показателей, разрешение пересматривается частично, а если на 70 % и более — разрешение пересматривается полностью».

Мое суждение:

вообще должно быть достаточным утвердить новый проект НООЛР (до момента образования, главное есть обоснование, что лимиты не увеличиваются) и не ходить за изменением/пересмотром КЭР. Но ведь хочется быть уверенным и не тратить время и нервы на доказывание этого РПНу в суде. Поэтому мне не остается ничего другого, как направить в МПР уточняющий запрос на разъяснение.

А что думаете вы?

В очередной раз становимся свидетелем того, как нарушается принцип формальной определенности закона, который является одной из основополагающих конституционных ценностей, смысл которого заключается в том, что участник правоотношений при применении того или иного нормативного акта должен не только однозначно понимать норму права, но и предвидеть последствия своего поведения.