Градостроительный кодекс РФ предусматривает процедуру проверки Росприроднадзором построенного объекта на соответствие проектной документации и экологическим требованиям (ЭКОЗОС). Без заключения Росприроднадзора не может быть получено разрешение на ввод объекта в эксплуатацию. Прохождение ЭКОЗОС вызывает немало проблем не только у заказчиков строительства, но и у подрядчиков, ведь регулирование не дает однозначного ответа, на соответствие чему орган должен проверять построенный объект. Обсудим в колонке проблему правового регулирования и выясним, что можно предпринять природопользователям.

По общему правилу, государственный экологически контроль (надзор) при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства в отношении объектов, по которым осуществляется государственный строительный надзор, не проводится. Однако у этого правила есть исключения.

Он осуществляется при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, а также в отношении объектов, строительство, реконструкция которых осуществляются во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, в российской части (российском секторе) Каспийского моря, границах особо охраняемых природных территорий, на искусственных земельных участках на водных объектах (п. 3 ч. 5 ст. 54 ГрК РФ).

Без заключения Росприроднадзора, выдаваемого в таких случаях, нельзя получить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию (п. 9 ч. 3 ст. 55 ГрК РФ). Именно поэтому важно наличие правовой определенности относительно того, на соответствие каким требованиям проверяется объект, какой пакет документов при проверке должен готовить застройщик – риск непрохождения ЭКОЗОС может обернуться значительными убытками как для подрядчика, так и для заказчика (убытки в связи со значительной задержкой начала эксплуатации объекта, наличием штрафных санкций, предусмотренных договорами с контрагентами, административными штрафами и пр.).

К сожалению, нередко проблемы, возникающие при формировании пакета документов для выдачи заключения ЭКОЗОС, неоправданно ставятся в вину подрядчикам. Однако во многом эти проблемы обусловлены не недобросовестностью подрядчика, а отсутствием единого и четкого регулирования этого вопроса.

Порядок выдачи заключения ЭКОЗОС регламентирован приказом Росприроднадзора от 28.06.2019 № 347. Согласно буквальному тексту этого приказа, Росприроднадзор проверяет объект на соответствие проектной документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в том числе мероприятиям по охране окружающей и снижению негативного воздействия, которые такой проектной документацией предусмотрены (п. 13 Приказа № 347).

Если смотреть на эту норму телеологически (с точки зрения цели правового регулирования), суть такой процедуры – проверить объект на соответствие именно проектной документации и мероприятиям по охране окружающей среды, которые ею предусмотрены (а не всему экологическому законодательству). Ранее контролирующие органы при проведении ЭКОЗОС придерживались такого подхода. Однако в последнее время перечень документов, которые должен готовить застройщик при прохождении ЭКОЗОС, стал расширяться, и не всегда возможно установить его содержание (и то, как правильно подготовить такие документы) на основании закона.

Обычно правовая определенность относительно требуемых документов появляется, если объект отнесен к одной из категорий негативного воздействия на окружающую среду (НВОС) – в таком случае сориентироваться по пакету документов легче. Однако нередко строительство длится не один год, проходит поэтапно, и поэтапно же сдаются объекты подрядчиком. Не во всех случаях конкретный построенный объект подпадает под критерии объекта негативного воздействия на окружающую среду (утверждены постановлением Правительства РФ от 31.12.2020 № 2398 (ред. от 07.10.2021) «Об утверждении критериев отнесения объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, к объектам I, II, III и IV категорий»).

Еще одна грань проблемы правовой неопределенности в контексте формирования перечня документов на основе категории объекта НВОС – иногда различается мнение экологических органов между собой и самих природопользователей по вопросу отнесения такого построенного (или строящегося) объекта к конкретной категории негативного воздействия.  Есть и другая проблема – на построенный объект не всегда физически и юридически возможно оформить документацию, требуемую в соответствии законодательством.

Проиллюстрируем примером проблемы при разработке такой экологической документации на этапе прохождения ЭКОЗОС. В некоторых случаях невозможно сделать корректную инвентаризацию источников выбросов в соответствии с требованиями действующего законодательства, которая бы соответствовала в то же самое время проектной документации (как мы выяснили, в проверке на соответствие проектной документации и состоит смысл ЭКОЗОС) – за время строительства с момента утверждения проектной документации и учитывая его неоконченность могли измениться источники выбросов, наименования веществ, коды, параметры источников и выбросов и т.д.

Правовую определенность в этом вопросе могло бы создать утверждение уполномоченным органом (например, приказом Росприроднадзора) перечня документов, необходимого для прохождения процедуры ЭКОЗОС, а также разработка рекомендаций по их оформлению с учетом особенностей строительства.

Однако в настоящее время таких документов нет. Как все же снизить риски непрохождения ЭКОЗОС в данном случае? Что предпринять природопользователям? Самый верный способ – официально запросить у территориального органа Росприроднадзора перечень документов, который он будет проверять в рамках ЭКОЗОС, при наличии сомнений относительно правильности заполнения тех или иных документов –  запросить у него же письменные разъяснения в порядке консультирования (п. 25 постановления Правительства РФ от 30.06.2021 № 1096 «О федеральном государственном экологическом контроле (надзоре)»).

Такие письменные доказательства в дальнейшем можно будет использовать при возникновении спора – как с Росприроднадзором, так и с подрядчиком или заказчиком.

Полина Позднякова, основатель бюро экологического комплаенса FUTUR, приглашенный преподаватель Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», эксперт Российского экологического общества, автор Telegram-канала «FUTUR ecology»  https://t.me/futurecology