Санитарно-защитные зоны: акция под названием «1 октября 2019 года». Что нас ждет?

Закон[1] гласит: собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны (далее — СЗЗ), до 01.10.2019 обязаны обратиться в уполномоченные органы государственной власти с заявлениями об установлении СЗЗ или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) СЗЗ с приложением документов, предусмотренных положением о СЗЗ[2]. Давайте подумаем, что за акция под названием «1 октября 2019 года» и для кого она проводится.

Процесс установления СЗЗ состоял из многих этапов и был обложен административными барьерами (особенно сложно было получить окончательное решение по установлению размера СЗЗ). На момент принятия Федерального закона № 342-ФЗ многие хозяйствующие субъекты имели на руках положительное санитарно-эпидемиологическое заключение (далее — СЭЗ), что на практике по умолчанию предполагало: СЗЗ как-то установлена. Это «как-то» оценивалось правоприменителем неоднозначно, решения судов также были разными. Но тем не менее.

Теперь же сказано однозначно: СЗЗ считается установленной, если получено решение об установлении СЗЗ и ее границы внесены в Единый государственный реестр недвижимости (далее — ЕГРН). И однозначно сказано, что после 01.01.2022 так и будет в отношении всех зон с особыми условиями использования территорий (далее — ЗОУИТ), а те ЗОУИТ, которые должны быть установлены, но не установлены, должны быть установлены до 01.01.2022.

В отношении одного конкретного вида ЗОУИТ, который нас интересует, — СЗЗ — сказано не совсем однозначно. Возможно, отсрочка до 01.01.2022 касается всех ЗОУИТ, кроме СЗЗ (так понимать ч. 14 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ?). Но тогда почему бы просто не написать «всех ЗОУИТ, кроме СЗЗ»?

Если отсрочка до 01.01.2022 распространяется на все ЗОУИТ, включая СЗЗ, то по каким правилам живем сейчас? Или живем без правил? Если так, то к чему акция «1 октября 2019 года»?

Логично предположить следующее.

Как сказано в начале статьи, процесс установления СЗЗ состоял из многих этапов, поэтому на момент принятия Федерального закона № 342-ФЗ разные природопользователи оказались на разных этапах установления СЗЗ.

Вариант 1. Решение получено, границы внесены в ЕГРН

СЗЗ считается установленной в четком соответствии с Федеральным законом № 342-ФЗ; п. 13 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ исполнять не требуется.

Вариант 2. Решение получено, границы описаны, но в ЕГРН не внесены

Необходимо исполнить нормы о внесении границ в ЕГРН; п. 13 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ исполнять не требуется.

Вариант 3. Решение получено, однако границы указаны не так, как требуется

Полагаем, в этом случае необходимо описать границы так, как требуется, и исполнить нормы о внесении границ в ЕГРН; п. 13 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ исполнять не требуется.

Вариант 4. Решение не получено, но есть положительное СЭЗ на проект СЗЗ, границы описаны

Эта ситуация вызывает самый большой вопрос, ведь к получению положительного СЭЗ многие шли годами.

Извлечение
из Федерального закона № 342-ФЗ

Статья 26

[…]
8. До 1 января 2022 года зоны с особыми условиями использования территорий считаются установленными[3] в случае отсутствия сведений о таких зонах в Едином государственном реестре недвижимости, если такие зоны установлены до дня официального опубликования настоящего Федерального закона одним из следующих способов:
1) решением исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления, принятым в соответствии с законодательством, действовавшим на день принятия этого решения;
2) согласованием уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории в соответствии с законодательством, действовавшим на день данного согласования, в случае, если порядок установления зоны был предусмотрен указанным законодательством;
3) нормативным правовым актом, предусматривающим установление зон с особыми условиями использования территорий в границах, установленных указанным актом, без принятия решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления об установлении таких зон либо согласования уполномоченным органом исполнительной власти границ зоны с особыми условиями использования территории;
4) решением суда.
9. В случаях, если это предусмотрено законодательством, действовавшим на день установления зоны с особыми условиями использования территории, указанной в части 8 настоящей статьи, такая зона считается установленной при условии, что установлено или утверждено описание местоположения границ такой зоны в текстовой и (или) графической форме или границы такой зоны обозначены на местности.
[…]

С пунктом 1 ч. 8 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ все понятно — это наши варианты 1–3.

А вот может ли наш вариант 4 подходить под оставшиеся пункты ч. 8 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ? Какова правовая природа СЭЗ? Можно ли его считать фактом согласования СЗЗ с госорганом?

В принципе, вариант 4 можно «подтянуть» к п. 2 ч. 8 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ. Тем более что правоприменение в те годы шло по такому пути и решение особо не выдавалось (СЗЗ могли быть внесены в градостроительную или иную документацию, утверждавшуюся нормативными правовыми актами). В общем, если эту неразбериху не учесть и не обуздать, будет конгломерат недозон.

Представляется логичным решение законодателя призвать обладателей всех таких зон, которые в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» (далее — СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) названы предварительными, определиться:

• либо установить СЗЗ как положено;

• либо, если за контуром объекта превышений не обнаружено, ликвидировать свою СЗЗ.

Вариант 5. Все остальные случаи

К варианту 5 отнесем все остальные случаи, т.к. наличие проекта СЗЗ с отрицательным СЭЗ по своей правовой природе аналогично отсутствию проекта СЗЗ.

Здесь неразбериху создает классификатор с неявной правовой природой: то ли это просто рекомендуемые расстояния, которые надо подтверждать, то ли, пока не пройден путь до ЕГРН, СЗЗ установлена классификатором? Отсюда логично, что все такие зоны в совокупности законодатель решил с 2020 г. признать недействующими.

И все было бы логично, если бы в норме о 01.10.2019 фигурировала только предварительная (расчетная) СЗЗ (в норме о 01.01.2020, ладно уж, пусть бы были все названия СЗЗ). Но, к сожалению, норма сформулирована так:

Извлечение
из Федерального закона № 342-ФЗ

Статья 26

[…]
13. С 1 января 2020 года[4] определенные в соответствии с требованиями законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны прекращают существование, а ограничения использования земельных участков в них не действуют. Собственники зданий, сооружений, в отношении которых были определены ориентировочные, расчетные (предварительные) санитарно-защитные зоны, до 1 октября 2019 года обязаны обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением документов, предусмотренных положением о санитарно-защитной зоне. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, а также правообладатели объектов недвижимости, расположенных полностью или частично в границах ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон, вправе обратиться в органы государственной власти, уполномоченные на принятие решений об установлении санитарно-защитных зон, с заявлениями об установлении санитарно-защитных зон или о прекращении существования ориентировочных, расчетных (предварительных) санитарно-защитных зон с приложением необходимых документов. До дня установления санитарно-защитной зоны возмещение убытков, причиненных ограничением прав правообладателей объектов недвижимости в связи с определением до дня официального опубликования настоящего Федерального закона ориентировочной, расчетной (предварительной) санитарно-защитной зоны, выкуп объектов недвижимости, возмещение прав за прекращение прав на земельные участки в связи с невозможностью их использования в соответствии с разрешенным использованием не осуществляются.
[…]

Вот и как в таком контексте понимать «ориентировочную СЗЗ»?

Как неоднократно отмечалось, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 не дружит не только с принципами права и юридической техникой — с русским языком он тоже не дружит.

Вот так СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 рассказывает про ориентировочные СЗЗ:

Извлечение
из СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03

[…]
2.1. Размер санитарно-защитной зоны и рекомендуемые минимальные разрывы устанавливаются в соответствии с главой VII и приложениями 1–6 к настоящим санитарным правилам. Для объектов, являющихся источниками воздействия на среду обитания, для которых настоящими санитарными правилами не установлены размеры санитарно-защитной зоны и рекомендуемые разрывы, а также для объектов I–III классов опасности разрабатывается проект ориентировочного размера санитарно-защитной зоны[5].
[…]
Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.
2.2. Ориентировочный размер санитарно-защитной зоны промышленных производств и объектов разрабатывается последовательно: расчетная (предварительная) санитарно-защитная зона, выполненная на основании проекта с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, ЭМП и др.); установленная (окончательная) — на основании результатов натурных наблюдений и измерений для подтверждения расчетных параметров.
[…]
3.17. При размещении объектов малого бизнеса, относящихся к V классу опасности, в условиях сложившейся градостроительной ситуации (при невозможности соблюдения размеров ориентировочной санитарно-защитной зоны) необходимо обоснование размещения таких объектов с ориентировочными расчетами ожидаемого загрязнения атмосферного воздуха и физического воздействия на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные излучения). При подтверждении расчетами на границе жилой застройки соблюдения установленных гигиенических нормативов загрязняющих веществ в атмосферном воздухе и уровней физического воздействия на атмосферный воздух населенных мест проект обоснования санитарно-защитной зоны не разрабатывается, натурные исследования и измерения атмосферного воздуха не проводятся.
[…]
4.2. […]
[…] В случае, если расстояние от границы промышленного объекта, производства или иного объекта в 2 раза и более превышает нормативную (ориентировочную) санитарно-защитную зону до границы нормируемых территорий, выполнение работ по оценке риска для здоровья населения нецелесообразно.
[…]

VII. Санитарная классификация промышленных объектов и производств тепловых электрических станций, складских зданий и сооружений и размеры ориентировочных санитарно-защитных зон для них

Для промышленных объектов и производств, сооружений, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, в зависимости от мощности, условий эксплуатации, характера и количества выделяемых в окружающую среду загрязняющих веществ, создаваемого шума, вибрации и других вредных физических факторов, а также с учетом предусматриваемых мер по уменьшению неблагоприятного влияния их на среду обитания и здоровье человека в соответствии с санитарной классификацией промышленных объектов и производств устанавливаются следующие ориентировочные размеры санитарно-защитных зон:
[…]

Так, если обратиться только к главе VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, можно сделать вывод, что ориентировочные СЗЗ установлены самим СанПиН. Если же читать иные главы документа, то видим варианты от термина «ориентировочная (нормативная) СЗЗ» до «ориентировочная СЗЗ разрабатывается последовательно».

Ориентировочная СЗЗ все-таки разрабатывается или устанавливается классификатором? Вот так СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 запутывает и сам себя, и нас с вами.

Тонкости терминологии

На практике, а практика шла без опоры на теорию, использовалась следующая терминология.

СЗЗ по классификатору называлась нормативной. Этот термин отражен в старых СанПиН. В действующем СанПиН он встречается один раз, когда надо уточнить, что в данном случае речь идет о той ориентировочной СЗЗ, которая нормативная.

Ориентировочная СЗЗ в старых СанПиН была упомянута только в контексте СЗЗ для промышленного узла, что в данном случае нормативные размеры СЗЗ классификатора следует рассматривать как ориентировочные.

В действующем СанПиН сказано, что ориентировочные СЗЗ устанавливаются последовательно.

В Федеральном законе № 342-ФЗ говорится об установленной ориентировочной СЗЗ.

Главой VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 устанавливаются ориентировочные размеры СЗЗ, а не ориентировочные СЗЗ.

Если провести лингвистический анализ СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, встретимся с такими лингвистическими «перлами», как «размер разрабатывается», «размер устанавливается».

Ориентировочный размер должен быть обоснован проектом. Размер ориентировочной СЗЗ вдруг всплывает при упоминании объектов V класса (п. 3.17 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). И при упоминании об оценке риска, но там уточнение «ориентировочная» дано в скобках (на всякий случай — мало ли какая может быть СЗЗ).

С такими лингвистическими конструкциями в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 вполне можно посчитать, что все упомянутые в классификаторе природопользователи обязаны до 01.10.2019 подать в Роспотребнадзор заявление со всеми прилагаемыми документами (проект СЗЗ или замеры, экспертное заключение, а если к 01.10.2019 появится Положение о СЗЗ в нынешней его редакции, то также сведения о СЭЗ).

Всероссийский флешмоб

Итак, вся страна от мала до велика направит свои заявления в Роспотребнадзор 30.09.2019. Раньше направлять нет смысла, т.к. в этот день или за пару дней до него может быть принято Положение о СЗЗ или другой документ на тему установления СЗЗ.

Для чего этот всероссийский флешмоб? Почта России может и справится. А сам Роспотребнадзор, который должен будет выдать решения в установленные сроки?

Ну ладно, в конце концов хозяйствующий субъект исполнит волю законодателя и может спать спокойно, время от времени направляя письма с вопросом, когда будет рассмотрено его заявление (чтобы показать, что не бездействовал, был добросовестным).

Если кто-то нежеланный построится в СЗЗ предприятия после даты, в которую Роспотребнадзор должен был вынести решение, убытки компенсировать должен будет Роспотребнадзор. Даже если претензии будут обращены к хозяйствующему субъекту, у последнего будет право регрессного иска к Роспотребнадзору. Эти суммы — не штрафы, которые «ладно уж, заплатим», это миллионные суммы. Думаем, они простимулируют предприятия защищать свои права.

Получается, сам Роспотребнадзор от этого флешмоба не выигрывает. Он больше заработает, когда начнет проверять, а правда ли у предприятия за контуром объекта нет нарушений санитарно-эпидемиологических требований.

Бессмысленность такой всероссийской акции и в том, что с 01.01.2020 все варианты старых СЗЗ, кроме окончательной, утрачивают силу (ч. 13 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ).

Формулировка данной нормы также говорит в пользу трактовки СЗЗ как зоны, установленной индивидуально-документально, а не на глаз по классификатору. Классификатор-то остается. Он остается в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 и предусмотрен проектом новых СанПиН.

Правила игры с 01.01.2020

С 01.01.2020 ориентировочные, расчетные (предварительные) СЗЗ утрачивают силу. Вступают в игру новые правила:

• нет превышений за контуром — законодательство о СЗЗ вас не касается;

• есть превышения — к 01.01.2022 необходимо внести свою СЗЗ в ЕГРН. А если у вас был проект СЗЗ с полученным на него СЭЗ, но вы не подали заявление до 01.10.2019, то теперь надо будет играть по новым правилам и делать все по новой.

Норма о 01.10.2019 видится уместной, если говорить о ней как о норме переходного периода, позволяющей тем, кто потратил годы на получение СЭЗ, не перечеркнуть проделанную работу. Отсюда логично, чтобы Роспотребнадзор принимал эти проекты, а не заставлял переделывать их «под новые требования», а также имел основание снять с контроля те предприятия, для которых СЗЗ была установлена, но превышений за контуром у них нет.

Про последние тоже можно спросить — зачем? Однако на практике предварительные СЗЗ вносились в градостроительную документацию, и лучше отследить эти моменты и выдать официальный документ о том, что данной СЗЗ больше не существует.

Если руководствоваться логикой, что норма о 01.10.2019 сделана для того, чтобы финализировать процесс установления СЗЗ (т.е. дать возможность тем, кто получил заключение на проект СЗЗ, довести дело до конца), тогда ясно, что санкцией за «нерасторопность» будет начинать все по новой, с нуля.

А если исходить не из нечетко выраженной логики законодателя, а из буквы закона, прямо прочитав: «ориентировочная СЗЗ» = «размер ориентировочной СЗЗ», и всем, кто есть в классификаторе, необходимо подать заявление, — тогда тем, кто такое заявление не подал, грозит штраф по ст. 6.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. А дальше? Дальше СЗЗ аннулируется и вступит в силу правило о том, что если нет превышений за контуром, то законодательство о СЗЗ на данный объект не распространяется.

Значит, можно будет ограничиться штрафом, т.к. предписание о неисполнении ч. 13 ст. 26 Федерального закона № 342-ФЗ после 01.01.2020 выдавать будет некому.

А что на практике?

Напомним, что изначально нормы о СЗЗ и практика по СЗЗ были относительно независимы. Сообразно своим ресурсам Роспотребнадзор (ранее — санэпиднадзор) сначала разбирался с предприятиями и не требовал СЗЗ от магазинов. Когда от чиновников стало требоваться исполнение буквы закона, в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 было внесено изменение — предприятия IV и V классов опасности, укладывающиеся в нормативную СЗЗ, были освобождены от разработки проекта СЗЗ. По сути, именно в отношении таких объектов можно говорить, что для них установлены ориентировочные СЗЗ в соответствии с классификатором. Они же и окончательные. Причем, без внесения в ЕГРН.

Теперь, если такие объекты не являются объектами, оказывающими негативное воздействие на окружающую среду, за контуром у них нет нарушения санитарно-эпидемиологических требований, это предприятие даже не малого, а микробизнеса, — они должны сделать замеры в соответствии с еще не принятым ведомственным актом, пройти экспертизу и подать заявление?

Представьте, сколько у нас в стране таких предприятий! Ниже приведен перечень наиболее впечатляющих объектов (нам больше всего понравились голубятни и снеготаялки): 

Справка

СЗЗ по классификатору установлена в том числе для следующих объектов:
• голубятни;
• хранилища фруктов, овощей, картофеля, зерна;
• производство пива (без солодовен);
• валяльные мастерские;
• производства по мелкосерийному выпуску обуви из готовых материалов с использованием водорастворимых клеев;
• сборка мебели из готовых изделий без лакирования и окраски;
• типографии без применения свинца (офсетный, компьютерный набор);
• станции технического обслуживания легковых автомобилей до 5 постов (без малярно-жестяных работ);
• отдельно стоящие гипермаркеты, супермаркеты, торговые комплексы и центры, предприятия общественного питания, мелкооптовые рынки, рынки продовольственных и промышленных товаров, многофункциональные комплексы;
• сливные станции;
• очистные сооружения поверхностного стока открытого типа;
• снеготаялки и снегосплавные пункты.

Вместо работы с серьезными загрязнителями Роспотребнадзору придется разбирать заявления от таких субъектов. Сколько зря потраченных средств и усилий и со стороны бизнеса, и со стороны государства!

На первый взгляд кажется странным, что разрешено жить без СЗЗ целых два года. Но одномоментно навести порядок в отношении ЗОУИТ не представляется возможным.

Вывод

Вот такие вопросы породил законодатель. Ответы на них зависят от правоприменителя. Какую позицию выберет Роспотребнадзор? Хорошо бы он нам о ней сообщил. Сейчас, по сути, от него зависит, будет ли всероссийский флешмоб или будет вдумчивое расходование бюджетных средств.

Судам же в этой теме будет разобраться гораздо сложнее, чем нам. Скорее всего, практика будет противоречива. Адекватному суду трудно будет понять, почему какой-то магазин должен выполнить на стене своего здания замеры за такую сумму, из-за которой ему придется закрыться, и все для того, чтобы ликвидировать какую-то там СЗЗ, о которой никто доселе не слыхивал.