Электронная версия журнала

Кто так пишет?!

«Справочник эколога» №5 2015 / Экологические платежи

Размышления о проекте Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения»

 

В настоящее время порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее — НВОС) определяется Постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия» (в ред. от 26.12.2013; далее — Постановление № 632). В Инструктивно-методических указаниях по взиманию платы за загрязнение окружающей природной среды (далее — Инструктивно-методические указания), разработанных в 1993 г. на основе данного Постановления, конкретизировалось применение базовых нормативов платы за выбросы, сбросы загрязняющих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, а также коэффициентов, учитывающих экологические факторы, и коэффициентов индексации платы в связи с изменением уровня цен. Однако в конце прошлого года — 2 сентября 2014 г. — Приказом Минприроды России от 04.07.2014 № 302 указанный документ был признан утратившим силу.

 

В связи с изменением подходов к нормированию рассматриваемый в настоящей статье проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду, контроля за правильностью ее исчисления, полнотой и своевременностью внесения»[1] (далее — Проект) предполагает, кроме замены требований Постановления № 632, установить также порядок контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платы за НВОС. Необходимость принятия данного Постановления регламентирована п. 13 ст. 16.3 и п. 3 ст. 16.5 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Федеральный закон № 7-ФЗ), введенными Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ и вступающими в силу с 1 января 2016 г.

Не может не радовать тот факт, что разработка подзаконного акта происходит не после вступления в силу норм закона (в нашем случае — Федерального закона № 219-ФЗ), как зачастую бывает в природоохранном законодательстве, а заранее, что само по себе предполагает возможность своевременного принятия данного акта. Остается надеяться, что принятие данного документа приведет к окончательному решению проблем в области исчисления и взимания платы за НВОС.

Теперь перейдем непосредственно к тексту Проекта. Итак, Проект состоит из 78 пунктов, разделенных на 8 глав:

I. Общие положения;

II. Лица, обязанные вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду;

III. Определение платежной базы для исчисления платы за негативное воздействие;

IV. Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду;

V. Исчисление платы за негативное воздействие на окружающую среду;

VI. Корректировка размеров платы за негативное воздействие на окружающую среду;

VII. Порядок и сроки внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду;

VIII. Контроль за правильностью исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду, полнотой и своевременностью ее внесения.

 

I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Все мы знаем, что подзаконный нормативный акт издается для того, чтобы дополнить норму закона уточнениями и разъяснениями. Однако в двух из шести пунктов гл. I Проекта дословно повторяются нормы Федерального закона № 7-ФЗ: о том, что является объектом платы (п. 2 Проекта и п. 1 ст. 16[2] Федерального закона № 7-ФЗ), и о том, что внесение платы за НВОС не освобождает лиц, обязанных вносить эту плату, от осуществления мер по снижению НВОС, от обязанности по возмещению вреда, причиненного окружающей среде в результате осуществления ими хозяйственной и (или) иной деятельности, и от ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды (п. 5 Проекта и п. 2 ст. 16[3] Федерального закона № 7-ФЗ). Но ведь это и так было понятно при чтении Федерального закона № 7-ФЗ.

Переписывание установленных Федеральным законом № 7-ФЗ положений лишь утяжеляет Проект. К тому же информация из п. 2 ст. 16 данного Федерального закона не относится к теме Проекта и далее по тексту вообще не рассматривается. Вот если бы в Проекте было приведено разъяснение о том, что сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод с неорганизованным стоком (то, что экологи все еще называют «сбросы на рельеф») не относятся к объектам платы, тогда было бы действительно уместно включать указанное выше положение Федерального закона № 7-ФЗ в Проект.

 

II. ЛИЦА, ОБЯЗАННЫЕ ВНОСИТЬ ПЛАТУ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В данной главе Проекта не только продолжается повторение норм Федерального закона № 7-ФЗ[4], но и расширяется перечень лиц, обязанных вносить плату за НВОС, несмотря на то, что он четко определен ст. 16.1[5] данного Федерального закона. Ссылок на то, что перечень лиц, обязанных вносить плату за НВОС, определяется Правительством Российской Федерации, в указанной статье нет. А это значит, что данный перечень определен Федеральным законом и не требует уточнений и разъяснений, следовательно, приводить в подзаконном акте какие-либо дополнительные толкования нет необходимости.

 

III. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПЛАТЕЖНОЙ БАЗЫ ДЛЯ ИСЧИСЛЕНИЯ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ

В главе в основном повторяются положения ст. 16.2[6] Федерального закона № 7-ФЗ, но есть и нововведения. Так, в п. 16 Проекта, как, впрочем, и в п. 2 ст. 16.2 Федерального закона № 7-ФЗ, указывается, что платежная база определяется на основе данных производственного экологического контроля (ПЭК). Однако приводимый в п. 17 Проекта перечень исходных данных не соответствует положениям ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ.

В соответствии с п. 17 Проекта в качестве исходных данных для определения платежной базы могут быть использованы:

•данные аттестованной контрольно-измерительной лаборатории лица, обязанного вносить плату, данные органов государственного экологического надзора, данные иной аккредитованной на право проведения аналитических работ лаборатории;

•данные о расходе топлива, сырья, материалов, материально-вещественном балансе производственно-экономической деятельности и ее отдельных составляющих;

•данные о времени и эффективности работы пылегазоочистного и водоочистного оборудования;

•нормативы образования отходов, применяемые при проектировании хозяйственных объектов, очистных сооружений и т.п., в т.ч. расчетные удельные характеристики отходов на единицу продукции.

В то же время согласно п. 6 ст. 67 Федерального закона № 7-ФЗ к информации, которая должна быть получена в результате проведения ПЭК, относятся сведения:

•о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;

•о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;

•об обращении с отходами производства и потребления;

•о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.

Как видим, перечень исходных данных для формирования платежной базы, приведенный в Проекте, отличается от информации, которая должна быть получена по результатам ПЭК в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ. Как это могло произойти? Дело в том, что при подготовке Проекта авторы почти дословно использовали п. 5.3 Инструктивно-методических указаний.

Отметим также следующее: тот факт, что согласно п. 17 Проекта в качестве исходных для определения платежной базы могут быть использованы данные органов государственного экологического надзора, дает широкий простор для расцвета коррупционной деятельности.

В рассматриваемой главе (п. 22) предусмотрены санкции в отношении субъектов малого и среднего предпринимательства, которые планируется применять в случае несвоевременного представления такими субъектами отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов. Так, в указанном случае вся фактическая масса образованных отходов при определении платежной базы будет учитываться как сверхлимитная. Подобные санкции не предусмотрены Федеральным законом № 7-ФЗ, поэтому введение данной нормы в Проект не имеет законного основания.

Нововведением можно считать порядок определения платежной базы для медицинских отходов. Так, в п. 27 Проекта указывается, что при определении платежной базы лицами, обязанными вносить плату в соответствии с п. 9 Проекта[7], учитываются как размещаемые в пределах лимита массы отходов (медицинские отходы), обращение (сбор, временное хранение, обеззараживание, обезвреживание, транспортирование) с которыми соответствует обязательным требованиям законодательства Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

В этой связи приведем извлечение из недавно вышедшего письма Минприроды России от 12.02.2015 № 12-50/1025-ОГ «О рассмотрении обращения»:

 

Извлечение
из письма Минприроды России
от 12.02.2015 № 12-50/1025-ОГ «О рассмотрении обращения»

[…] законодательством Российской Федерации требования к получению лицензий на деятельность по обезвреживанию и размещению медицинских отходов, оформлению паспортов медицинских отходов, разработки проектов нормативов образования медицинских отходов и лимитов на их размещение, расчет и внесение платы за негативное воздействие на окружающую природную среду[8] при размещении медицинских отходов не установлены.
Вместе с тем, по мнению Минприроды России, если медицинские отходы после соответствующей обработки и обеззараживания утратили эпидемиологическую и токсикологическую опасность, то тогда в отношении таких отходов возможно применение норм Закона об отходах, а также нормативных правовых актов Минприроды России.
[…] в настоящее время действие норм Закона об отходах, а также нормативных правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами не распространяется на медицинские отходы.

 

Возникает закономерный вопрос: откуда в Проекте взялось требование о внесении платы за размещение медицинских отходов?

Отметим, что Проектом также устанавливается соотношение медицинских отходов и прочих отходов производства и потребления по классам опасности согласно законодательству Российской Федерации в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения и в сфере охраны окружающей среды, а именно:

•отходы класса Г (в т.ч. отходы I–IV класса опасности) — отходы I–IV класса опасности;

•отходы класса А, Б и В (после обязательного обеззараживания) — отходы V класса опасности.

В то же время согласно табл. 1 СанПиН 2.1.7.2790-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами» отходы класса Г относятся к токсикологически опасным отходам, класс опасности которых определяется в соответствии с СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления».

Можно ли считать, что с принятием рассматриваемого Проекта завершатся многолетние рассуждения о различной классификации отходов у экологов и санитаров? Обяжет ли данное Постановление нормировать, паспортизировать и лицензировать медицинские отходы Росприроднадзор? В настоящее время Росприроднадзор отказывается это делать по причине того, что обращение с медицинскими отходами не регулируется федеральными законами от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 29.12.2014) и от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от 31.12.2014)[9].

 

IV. СТАВКИ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В начале главы указано, что ставки платы за НВОС c учетом индексации их размеров, применяемые при исчислении указанной платы, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

До 2015 г. природопользователь применял ставки платы, установленные Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления» (в ред. от 01.07.2005), с учетом их индексации согласно федеральным законам о федеральном бюджете на очередной год.

19 ноября 2014 г. было принято Постановление Правительства РФ № 1219 «О коэффициентах к нормативам платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, в том числе через централизованные системы водоотведения, размещение отходов производства и потребления», в котором были установлены коэффициенты на 2015–2017 гг.

В случае если Проект будет принят, можно предположить, что ставки платы будут устанавливаться Правительством Российской Федерации сразу c учетом индексации их размеров.

Далее в рассматриваемой главе дословно повторяется информация о коэффициентах к плате за НВОС, установленных ст. 16.3[10] Федерального закона № 7-ФЗ. Отметим, что в Проекте отдельно указаны коэффициенты, которые будут применяться с 1 января 2016 г. до 31 декабря 2019 г., и коэффициенты, которые будут применяться с 1 января 2020 г.

В подпункте 2 п. 31.2 Проекта указано, что коэффициент «0» будет применяться с 1 января 2020 г. за объем или массу отходов производства и потребления, подлежащих накоплению и фактически использованных с момента образования в собственном производстве в соответствии с технологическим регламентом или переданных для использования в течение срока не более 11 месяцев[11], предусмотренного законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами (текст, выделенный курсивом, можно было бы и удалить, т.к. именно срок «не более 11 месяцев» предусмотрен законодательством Российской Федерации в области обращения с отходами, повторная ссылка на законодательство является излишней).

В подпункте 7 п. 31.1 Проекта устанавливаются прочие коэффициенты при размещении отходов, которые были введены Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ:

коэффициент 0 — при размещении отходов V класса опасности добывающей промышленности посредством закладки искусственно созданных полостей в горных породах при рекультивации земель и почвенного покрова (в соответствии с разделом проектной документации «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» и (или) техническим проектом разработки месторождения полезных ископаемых);

коэффициент 0,5 — при размещении отходов IV, V классов опасности, которые образовались при утилизации ранее размещенных отходов перерабатывающей и добывающей промышленности;

коэффициент 0,67 — при размещении отходов III класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов II класса опасности;

коэффициент 0,49 — при размещении отходов IV класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов III класса опасности;

коэффициент 0,33 — при размещении отходов IV класса опасности, которые образовались в процессе обезвреживания отходов II класса опасности.

Каким образом были рассчитаны конкретные значения коэффициентов, неизвестно.

В соответствии с п. 3 ст. 16.3[12] Федерального закона № 7-ФЗ для территорий, водных объектов или их частей, подлежащих особой охране в соответствии с данным Федеральным законом, при исчислении платы за НВОС с 1 января 2016 г. будут применяться дополнительные коэффициенты. Данное положение было конкретизировано в п. 32 Проекта, согласно которому дополнительные коэффициенты будут применяться для территорий, на которых расположены особо охраняемые природные объекты, и водных объектов или их частей, подлежащих особой охране в соответствии с Федеральным законом № 7-ФЗ и Водным кодексом Российской Федерации. Однако вместо приведения указанных коэффициентов в самом Проекте дается ссылка на то, что они уже установлены Правительством Российской Федерации. Подобные отсылки к уже действующему документу встречаются и в других главах Проекта. Неясно, чем руководствовались создатели Проекта, когда в одном случае дословно переписали положения Федерального закона № 7-ФЗ, а в другом — сделали отправную ссылку, не использовав предоставленной им возможности для сбора всех коэффициентов в одном документе.

 

V. ИСЧИСЛЕНИЕ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В данной главе Проекта конкретизируются положения ст. 16.3[13] Федерального закона № 7-ФЗ. Так, здесь приводятся 6 вариантов расчета платы за НВОС, а именно:

1) плата за НВОС в пределах, равных или менее, нормативов допустимых выбросов или сбросов загрязняющих веществ либо в соответствии с отчетностью о выбросах, сбросах загрязняющих веществ для объектов III категории (незначительное воздействие);

2) плата за НВОС при размещении отходов в пределах, равных или менее, лимитов на размещение отходов производства и потребления, в т.ч. медицинских отходов, а также в соответствии с отчетностью, представляемой субъектами малого и среднего предпринимательства;

3) плата за НВОС в пределах, равных или менее, временно разрешенных выбросов или сбросов загрязняющих веществ, превышающих нормативы допустимых выбросов или сбросов;

4) плата за НВОС при размещении отходов производства и потребления, в т.ч. медицинских отходов, с превышением установленных лимитов на их размещение либо указанных в декларации о воздействии на окружающую среду, а также при выявлении превышения фактических значений размещенных отходов над указанными в отчетности, представляемой субъектами малого и среднего предпринимательства;

5) плата за НВОС при превышении выбросов или сбросов загрязняющих веществ, установленных соответственно в разрешениях на выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух и сброс загрязняющих веществ в окружающую среду;

6) плата за НВОС при превышении установленных комплексным разрешением выбросов или сбросов загрязняющих веществ для объектов I категории, а также при превышении выбросов или сбросов загрязняющих веществ, указанных в декларации о воздействии на окружающую среду для объектов II категории.

Для каждого варианта в Проекте приводится своя формула расчета, причем принцип расчета позаимствован из Инструктивно-методических указаний.

Отдельного внимания заслуживают положения п. 43 Проекта, в соответствии с которым при несоблюдении снижения выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в течение 6 месяцев после наступления сроков, определенных планом мероприятий по охране окружающей среды или программой повышения экологической эффективности, исчисленная за соответствующий отчетный период, в котором осуществлялась корректировка, плата за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ, превышающие нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов или технологические нормативы, подлежит пересчету по формуле 3 Проекта без учета затрат на вложения, предусмотренные на реализацию мероприятий по снижению НВОС, внедрение НДТ, проектирование, строительство, реконструкцию и установку природоохранного оборудования, с применением с 1 января 2020 г. к ставкам такой платы коэффициента Квр, равного 100[14]. На наш взгляд, такая жесткая норма заставит природопользователей лишний раз задуматься над тем, стоит ли вообще вкладывать деньги в природоохранные мероприятия, тем более что они, как правило, весьма затратны и имеют большой срок окупаемости.

Нельзя не отметить, что текст Проекта буквально перенасыщен перекрестными ссылками, которые вовсе не способствуют его лучшему восприятию и пониманию. Например, в гл. V Проекта приведены некоторые положения, которые логичнее было бы включить в заключительную главу, в которой речь идет о контроле за правильностью исчисления платы за НВОС, полнотой и своевременностью ее внесения. Причем положения эти носят отсылочный характер.

 

Извлечение
из Проекта
[…]
44. В случаях, указанных в пункте 76[15] настоящих Правил, исчисление размера платы за негативное воздействие на окружающую среду производится главным администратором (администратором) платы в соответствии с положениями данного раздела расчетным путем на основании имеющейся у него информации о лице, обязанном вносить плату, а также данных об иных аналогичных лицах, обязанных вносить плату.
[…]

 

А вот что написано в п. 76 Проекта:

 

Извлечение
из Проекта
[…]
76. В случае, если при проведении мероприятий контроля за полнотой и своевременностью внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду выявлено, что лицо, обязанное вносить плату, в течение трех месяцев после истечения срока, установленного пунктом 59 настоящих Правил, не представило декларацию о плате (расчеты) за отчетный период и (или) предыдущие два года, главный администратор (администратор) платы осуществляет исчисление сумм платы за негативное воздействие на окружающую среду и расчет размера начисленных пеней в соответствии с пунктами 44 и 57[16] настоящих Правил и извещает указанное лицо о полученных результатах, что признается требованием о внесении сумм платы и начисленных пеней в бюджетную систему Российской Федерации.
[…]

 

Получается, что авторы Проекта посылают нас по кругу?

Справедливости ради приведем и п. 57 Проекта:

 

Извлечение
из Проекта
[…]
57. Несвоевременное или неполное внесение лицом, обязанным вносить плату, платы за негативное воздействие на окружающую среду влечет за собой уплату пеней в размере одной трехсотой действующей на день уплаты пеней ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, но не более чем в размере двух десятых процента за каждый день просрочки. Пеня начисляется за каждый календарный день просрочки исполнения обязанности по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду, начиная со следующего дня после окончания срока, определенного в пункте 56[17] настоящих Правил. Окончанием периода, за который начисляются пени, признается дата принятия главным администратором (администратором) платы документов, признаваемых требованиями об уплате платы за негативное воздействие на окружающую среду и начисленных пеней в соответствии с пунктами 70 и 73 настоящих Правил.
[…]

 

Теперь нам уже не обойтись без пп. 56, 70 и 73:

 

Извлечение
из Проекта
[…]
56. Отчетным периодом в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду признается календарный год. Плата, исчисленная по итогам отчетного периода в порядке, установленном настоящими Правилами, с учетом корректировки ее размера вносится не позднее 1-го марта года, следующего за отчетным периодом.
[…]
70. При проведении контроля платы в обязательном порядке рассматриваются представленные лицом, обязанным вносить плату, пояснения и дополнительные документы.
Если после рассмотрения пояснений и дополнительных документов лица, обязанного вносить плату, либо при не исполнении лицом, обязанным вносить плату, требования о представлении пояснений или не внесения соответствующих исправлений в установленный срок и не представления исправленной декларации (расчетов) о плате в установленные требованием сроки главный администратор (администратор) платы установит факт наличия ошибок в декларации (расчетах) о плате и (или) противоречий между сведениями в представленных документах, то его уполномоченные должностные лица составляют акт проведения контроля платы в порядке и по форме, установленным Федеральной службой по надзору в сфере природопользования.
Акт проведения контроля платы составляется в течение двадцати рабочих дней со дня представления лицом, обязанным вносить плату, пояснений с дополнительными документами либо в случае неисполнения требований о представлении пояснений и дополнительных документов в течение двадцати рабочих дней со дня истечения сроков, установленных такими требованиями».
[…]
73. В случаях выявления заниженного размера исчисленной и (или) внесенной фактической платы за негативное воздействие на окружающую среду и (или) необходимости уплаты пеней, отраженные в акте проведения контроля платы суммы таковых являются требованиями к лицу, обязанному вносить плату, о внесении в бюджетную систему Российской Федерации доначисленной платы за негативное воздействие на окружающую среду и пеней, исчисленных в соответствии с пунктом 57[18] настоящих Правил.
[…]

 

Авторы снова отправляют нас к п. 57 Проекта. Круг опять замыкается… Вы еще помните, о чем шла речь в п. 44? Так и хочется сказать, перефразировав известное высказывание из кинофильма «Чародеи»: «Кто так пишет?!»

Вызывает вопросы и заключительный пункт (п. 46) рассматриваемой главы:

 

Извлечение
из Проекта
[…]
46. В случае, предусмотренном пунктом 58 настоящих Правил, размер ежеквартальной[19] суммы платы за негативное воздействие на окружающую среду в текущем отчетном периоде лицом, обязанном вносить плату, определяется как одна четвертая от годовой фактической суммы таковой за предыдущий отчетный период.
[…]

 

Получается, что в случае, если у природопользователя фактическая годовая сумма платы за НВОС за предыдущий отчетный период составила не менее 25 тыс. руб. (на основании п. 58 Проекта), он будет обязан вносить плату за НВОС ежеквартально до 15 числа месяца, следующего за последним месяцем квартала текущего отчетного периода, причем сумма платы в текущем отчетном периоде будет определяться как одна четвертая от годовой фактической суммы платы за предыдущий отчетный период.

Что же, нам снова придется платить ежеквартально, да еще и поровну? Выполнение данного требования приведет к переплатам, что повлечет за собой необоснованное отвлечение оборотных средств. Можно ли будет вернуть излишне уплаченные суммы через год — это еще вопрос, хотя в Проекте и предусмотрена такая возможность. На практике это, скорее всего, обернется зачетом платы в счет будущих периодов.

Напомним также, что в соответствии с пп. 2 и 3 ст. 16.4[20] Федерального закона № 7-ФЗ с 1 января 2016 г. отчетным периодом в отношении внесения платы за НВОС будет признан календарный год, а внесение платы необходимо будет осуществлять до 1 марта года, следующего за отчетным. На основании этого можно сделать вывод, что плату за НВОС в 2015 г. необходимо будет вносить ежеквартально, а в 2017 г. — единожды за весь 2016 г. Откуда и почему у авторов Проекта появились полномочия по установлению ежеквартальной платы?

 

VI. КОРРЕКТИРОВКА РАЗМЕРОВ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В главе описан механизм корректировки размера платы за НВОС с учетом затрат, понесенных природопользователем на выполнение мероприятий по снижению НВОС, причем предполагаются возможности их зачета в счет платежей будущих периодов и возврата.

Необходимыми условиями для корректировки размера платы будут являться план мероприятий по охране окружающей среды (далее — план), согласованный с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации и уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, или программа повышения экологической эффективности (далее — программа), одобренная межведомственной комиссией[21], и фактическое достижение заявленного в плане (программе) результата снижения НВОС.

Корректироваться плата будет исключительно по тем показателям (загрязняющим веществам либо классам опасности отходов, по которым производится расчет платы за НВОС в части сбросов и (или) выбросов загрязняющих веществ, размещения отходов производства и потребления), по которым в соответствии с планом (программой) предусматривается снижение сбросов и (или) выбросов загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, повышение показателей использования и обезвреживания (обеззараживания) отходов производства и потребления.

В пункте 4 ст. 67.1[22] Федерального закона № 7-ФЗ указано, что включению в план (программу) не подлежат мероприятия, направленные на обеспечение эксплуатации зданий, сооружений, оборудования, устройств природоохранного значения. Однако в соответствии с п. 49 Проекта в целях корректировки размеров платы за НВОС учитываются затраты, за исключением расходов на капитальный ремонт и прочих. Речь в данном пункте идет уже не об эксплуатации, а о капитальном ремонте! Отсутствие расшифровки понятия «прочие расходы» в контексте Проекта позволит уполномоченным органам вообще не осуществлять корректировку платы за НВОС (любые затраты они смогут отнести к «прочим»).

Пунктом 52 Проекта предлагается установить, что затраты на реализацию мероприятий по снижению НВОС, не учтенные при исчислении платы за НВОС в отчетном периоде, могут быть учтены в последующие отчетные периоды, но не более чем в течение срока выполнения плана (программы), т.е. в течение 7 лет или 14 лет (например, для градообразующих предприятий).

Отметим, что в перечень документов, которые необходимо представить в уполномоченный орган для подтверждения фактически произведенных затрат на реализацию мероприятий по снижению НВОС, включены дублирующие друг друга документы (договоры, платежные документы по ним и справки о стоимости выполненных работ (услуг), акты о приеме-передаче объектов основных средств и акты о приемке выполненных работ (услуг), справки о стоимости выполненных работ (услуг)).

В указанный перечень также входят результаты анализов выбросов и сбросов загрязняющих веществ, определения класса опасности размещаемых отходов производства и потребления (по каждому веществу или виду размещаемых отходов производства и потребления, по которому производится расчет платы за НВОС), выполненных аккредитованными лабораториями. Так как снижение НВОС, на которое направлены указанные в плане (программе) мероприятия, достигается не в день подписания акта приема-сдачи оборудования (к тому же новое оборудование всегда предполагает процедуру отладки до выхода на установившиеся показатели), то проведение корректировки платы за НВОС становится все более проблематичным, тем более что срок реализации природоохранных мероприятий может составлять даже 7 (14) лет, в течение которых будет производиться корректировка платы. Требование же о представлении результатов анализов выбросов на протяжении 7 лет просто бессмысленно.

На наш взгляд, было бы достаточно того, чтобы пояснительная записка о суммах корректировки платы за НВОС подписывалась руководителем организации или ответственным лицом и скреплялась печатью, а достоверность информации Росприроднадзор проверял уже при проведении надзорных функций. Это позволило бы не только снизить нагрузку на природопользователей, но и упростить для территориальных органов Росприроднадзора процедуру администрирования платы за НВОС.

 

VII. ПОРЯДОК И СРОКИ ВНЕСЕНИЯ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В данной главе авторы Проекта продолжают заниматься переписыванием положений Федерального закона № 7-ФЗ. Что касается немногочисленных дополнений, то в соответствии с п. 57 Проекта окончанием периода, за который начисляются пени, признается дата принятия главным администратором (администратором) платы документов, признаваемых требованиями об уплате платы за НВОС и начисленных пеней в соответствии с пп. 70 и 73 Проекта.

Мы уже отмечали ранее, что п. 58 Проекта определяется необходимость ежеквартального внесения платы за НВОС до 15 числа месяца, следующего за последним месяцем квартала текущего года, в размере одной четвертой от фактической суммы за предыдущий год лицами, фактическая годовая сумма платы за НВОС которых за предыдущий отчетный период составила не менее 25 тыс. руб.

Значительное внимание в главе уделено декларации о плате за НВОС. Хотя п. 6 ст. 16.4[23] Федерального закона № 7-ФЗ установлено, что порядок представления декларации о плате за НВОС и ее форма устанавливаются уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, авторы Проекта не удержались и, помимо того что уполномочили Минприроды России на установление общего порядка представления и формы декларации, еще и описали, что должна содержать декларация, куда, кем и в каком виде она должна представляться. Проектом также устанавливается срок представления декларации — не позднее 10 марта (п. 59), что не соответствует требованиям пп. 3 и 5 ст. 16.4 Федерального закона № 7-ФЗ, в которых установлен иной срок — не позднее 1 марта. Можно лишь предположить, что в Проект вкралась очередная техническая ошибка.

Так как декларации о плате за НВОС должен быть посвящен в ближайшем будущем отдельный приказ Минприроды России, не будем останавливаться на рассмотрении ее содержания, которое приведено в Проекте. Отметим лишь, что большинство документов, которые, с точки зрения авторов Проекта, необходимо представлять в Росприроднадзор в составе декларации, уже должны быть в наличии в территориальном органе Росприроднадзора как уполномоченном органе по нормированию (например, копии плана (программы), комплексного экологического разрешения в части материалов, содержащих нормативы допустимых и временно разрешенных выбросов (сбросов), технологические нормативы и лимиты на размещение отходов). Требование же о представлении расчета и обоснования платежной базы носит достаточно неопределенный характер, т.к. для этих целей могут потребоваться все журналы первичного учета, протоколы результатов измерений. Да и вообще, проверка правильности начисления платежей является составной частью экологического надзора, а значит должна проводиться Росприроднадзором в соответствии с действующим законодательством один раз в 3 года[24].

В конце главы предлагается установить, что в случае невнесения или неполного внесения платы за НВОС в установленный срок административные санкции, предусмотренные законодательством об административных правонарушениях, в отношении лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, применяют территориальные органы Росприроднадзора, а в отношении лиц, осуществляющих хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому контролю, — органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Статей, соответствующих ст. 8.41 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (в ред. от 30.03.2014; далее — КоАП РФ), согласно которой невнесение в установленные сроки платы за НВОС влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 3 тыс. до 6 тыс. руб., а на юридических лиц — от 50 тыс. до 100 тыс. руб., в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях нет. Значит ли это, что аналогичные статьи должны будут появиться в региональных нормативных документах или на территории субъектов необходимо будет применять положения действующего КоАП РФ? Для чего тогда предусмотрена такая сложная схема? К тому же велика вероятность применения к природопользователям различных по тяжести административных санкций в зависимости от субъекта Российской Федерации.

 

VIII. КОНТРОЛЬ ЗА ПРАВИЛЬНОСТЬЮ ИСЧИСЛЕНИЯ ПЛАТЫ ЗА НЕГАТИВНОЕ ВОЗДЕЙСТВИЕ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ, ПОЛНОТОЙ И СВОЕВРЕМЕННОСТЬЮ ЕЕ ВНЕСЕНИЯ

В данной главе уточняются, дополняются и конкретизируются положения ст. 16.5[25] Федерального закона № 7-ФЗ, т.е. в этой главе Проект действительно выполняет функцию подзаконного акта.

Так, в соответствии с п. 64 Проекта, который конкретизирует норму п. 1 ст. 16.5 Федерального закона № 7-ФЗ, контроль за правильностью исчисления платы за НВОС, полнотой и своевременностью ее внесения в бюджетную систему Российской Федерации осуществляется Росприроднадзором и его территориальными органами.

Не очень понятно положение п. 64.1 Проекта о том, что контроль платы проводится в течение 9 месяцев со дня представления декларации о плате за НВОС. А как же остальное время года?

Согласно п. 65 Проекта контролироваться будут правильность исчисления, полнота и своевременность внесения платы за НВОС. При проведении контроля будет устанавливается соответствие информации и расчетов, представленных в составе декларации о плате и прилагаемых документов, положениям и требованиям Проекта (п. 66 Проекта).

На основании п. 67 Проекта в случае, если до окончания проведения контроля платы будет представлена уточненная декларация (расчеты) о плате, проведение контроля платы на основе ранее поданной декларации (расчетов) будет прекращено и начнется новое проведение контроля на основе уточненной декларации (расчетов). При этом администратор платы сможет использовать ранее представленные документы (сведения) при возобновлении проведения контроля платы. Что означает эта оговорка? Получается, что администратор платы сможет воспользоваться документами по своему усмотрению?

Далее начинается просто детектив. Пункт 68 Проекта гласит, что в случае если при проведении контроля платы будут выявлены ошибки в декларации (расчетах) о плате и (или) противоречия между сведениями в представленных документах, либо выявлены несоответствия представленных сведений сведениям, содержащимся в документах, имеющихся у администратора платы, и полученным им в ходе проведения контроля платы, об этом будет сообщено лицу, обязанному вносить плату, с требованием представить в течение 5 рабочих дней необходимые обоснованные пояснения (с приложением при необходимости дополнительных документов) или внести соответствующие исправления в установленный срок. Вот это простор для чиновников — специально требовать у плательщиков представления документов, которые у чиновников уже имеются, чтобы проверить, а не обманули ли их…

Естественно, плательщику предоставляется право возразить администратору платы (см. п. 69 Проекта). Можно даже приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать непосредственно главному администратору (администратору) платы документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность своих возражений. Администратор платы готов принять даже оригиналы документов! Все пояснения и дополнительные документы в обязательном порядке будут рассматриваться при проведении контроля платы. При этом (см. выше) ранее представленные документы (сведения) могут быть использованы администратором платы при возобновлении проведения контроля платы.

Если после рассмотрения пояснений и дополнительных документов будет установлен факт наличия ошибок в декларации (расчетах) о плате и (или) противоречий между сведениями в представленных документах, а также если требования о представлении пояснений и дополнительных документов будут проигнорированы плательщиком, то уполномоченные должностные лица составляют акт проведения контроля платы в установленном порядке (п. 70 Проекта). Что касается содержания данного акта (п. 71 Проекта), наибольшего внимания здесь заслуживают документально подтвержденные факты ошибок при выполнении расчетов и несоответствий (противоречий) между сведениями, представленными в использованных в ходе проведения контроля документами, а также выводы и предложения по устранению выявленных ошибок в расчетах и несоответствий (противоречий) в документах.

Если будет выявлена недоплата, в акте будет отражаться сумма пени, которую плательщик должен будет выплатить в течение 10 дней, иначе администратор платы начнет процедуру взыскания платы в судебном порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Если же обнаружится переплата, сумму переплаты также необходимо будет отразить в акте, причем Проектом предлагается оформить зачет переплаты в счет платежей последующих отчетных периодов. В случае несогласия с таким предложением природопользователю будет предоставлено право направить администратору платы заявление о возврате в установленном порядке излишне внесенной платы. Честное слово, лучше бы установили обязанность администратора платы по возврату излишне уплаченной платы, чем предоставлять плательщикам право на дополнительную переписку.

Если до 10 июня плательщик не представит декларацию о плате (расчеты) за отчетный период и (или) предыдущие 2 года, администратор платы будет осуществлять исчисление сумм платы и расчет размера начисленных пеней расчетным путем на основании имеющейся у него информации о плательщике, а также данных об иных аналогичных лицах, обязанных вносить плату. Требование о плате будет направлено природопользователю. Что же имелось в виду под фразой «предыдущие 2 года»? Каким образом вообще осуществляется контроль, если возможно отсутствие информации за 2 года?

Отдельных комментариев требует не поддающийся расшифровке предпоследний пункт Проекта:

 

Извлечение
из Проекта
[…]
77. В случае, предусмотренном пунктом 58[26] настоящих Правил, копии платежных поручений о перечислении ежеквартальных сумм платы за негативное воздействие на окружающую среду прилагаются к декларации (расчету) о плате, представляемой в соответствии с пунктами 60 и 61 настоящих Правил.
Для лица, обязанного вносить плату, неисполнение пункта 58 настоящих Правил не имеет правовых последствий.
[…]

 

Как мы помним (или уже нет?), в п. 58 Проекта говорится о ежеквартальном перечислении 1/4 годовой фактической суммы платы за предыдущий отчетный период теми плательщиками, у которых фактическая годовая сумма платы за НВОС за предыдущий отчетный период составила не менее 25 тыс. руб. Это значит, что природопользователи с размером годовой платы за предыдущий отчетный период менее 25 тыс. руб. должны будут вносить плату один раз в год. То есть плату вносят все природопользователи, чья деятельность оказывает НВОС. При чем же тогда фраза «Для лица, обязанного вносить плату, неисполнение пункта 58 настоящих Правил не имеет правовых последствий», да еще приведенная не после п. 58, а после п. 77? Получается, что если природопользователь, обязанный осуществлять ежеквартальное перечисление платы за НВОС, будет перечислять плату один раз в год, это не повлечет за собой правовых последствий?

В пункте 60 Проекта говорится о представлении декларации в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, или в письменной форме на бумажном носителе с обязательным представлением декларации в электронном виде посредством государственного электронного сервиса (при условии что годовой размер платы равен или менее 25 тыс. руб.). Согласно п. 61 Проекта копии платежных поручений уже включены в перечень документации, прилагаемой к декларации. Зачем тогда дублировать данную информацию в п. 77 Проекта?

В соответствии с заключительным пунктом Проекта формы, форматы, порядок заполнения и представления на бумажном носителе или в электронной форме документов, применяемых при проведении и оформлении результатов контроля платы, организации взаимодействия лица, обязанного вносить плату, и администратора платы утверждаются Росприроднадзором по согласованию с Минприроды России. Получается, что нам следует ожидать Приказа Росприроднадзора на данную тему.

Напомним, что согласно п. 66 Проекта при проведении контроля платы будет устанавливаться соответствие требованиям Проекта сведений, представляемых плательщиком в составе декларации и приложений к ней, которые на основании п. 61 Проекта должны содержать, помимо копий документов:

•титульный лист;

•общие сведения о лице, обязанном вносить плату (хозяйствующем субъекте);

•форму расчета суммарного размера платы за НВОС, в т.ч. по его видам;

•формы расчета размера платы по каждому виду НВОС в отношении каждого объекта (источника), оказывающего НВОС, и каждого элемента, составляющего платежную базу;

•расчет и обоснование платежной базы.

Согласно п. 78 Проекта указанные документы могут быть представлены администратору платы или направлены лицу, обязанному вносить плату, лично либо через представителя, направлены по почте заказным письмом или переданы в электронной форме по телекоммуникационным каналам связи. Как мы видим, в Проекте продемонстрирован демократичный подход к взаимодействию между плательщиком и администратором платы при контроле платы, позволяющий обмениваться информацией любым доступным способом. Но как, скажите, можно передать в электронной форме документ, который необходимо в обязательном порядке представлять на бумажном носителе (речь идет о возражениях плательщика к сообщению администратора платы о выявлении ошибок в декларации (расчетах), противоречий в представленных сведениях и т.д.[27])?

 

На наш взгляд, рассмотренный Проект выполнил функцию подзаконного акта на слабую «3». Его положения должны быть однозначны и понятны без дополнительной расшифровки. Он не должен содержать даже намека на возможность свободной интерпретации его положений как со стороны администратора платы, так и со стороны природопользователей. Если эти требования будут выполнены, нам, простым природопользователям, не придется тратить свое драгоценное рабочее время (которое, к слову, могло быть использовано, например, на разработку мероприятий по охране окружающей среды) на встречи с представителями Росприроднадзора в суде.

 

[1] http://regulation.gov.ru/project/14604.html.

[2] В редакции, которая вступит в силу с 1 января 2016 г.

[3] В редакции, которая вступит в силу с 1 января 2016 г.

[4] В редакции, которая вступит в силу с 1 января 2016 г.

[5] Вступит в силу с 1 января 2016 г.

[6] Вступит в силу с 1 января 2016 г.

[7] Так, согласно п. 9 Проекта в число лиц, обязанных вносить плату, входят юридические лица и индивидуальные предприниматели, в процессе осуществления которыми медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий, а также деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний и генно-инженерно-модифицированных организмов в медицинских целях образовались отходы (далее — медицинские отходы), размещаемые на объектах размещения твердых бытовых и (или) промышленных отходов, за исключением анатомических, патолого-анатомических, биохимических, микробиологических и физиологических отходов.

[8] Здесь и далее выделено автором.

[9] См. письмо Росприроднадзора от 14.01.2014 № АА-03-03-36/306 «О нормировании, паспортизации и лицензировании отходов лечебно-профилактических учреждений и биологических отходов».

[10] Вступит в силу с 1 января 2016 г., за исключением отдельных положений.

[11] Обратите внимание: накоплением отходов до 1 января 2016 г. будет считаться временное складирование отходов на срок не более 6 месяцев, а с 1 января 2016 г. — на срок не более 11 месяцев. К какому виду обращения с отходами нужно будет относить складирование отходов сроком от 6 до 11 месяцев в 2015 г., на данный момент неизвестно.

[12] Вступит в силу с 1 января 2016 г., за исключением отдельных положений.

[13] Вступит в силу с 1 января 2016 г., за исключением отдельных положений.

[14] См. п. 9 ст. 16.3 (вступает в силу с 1 января 2016 г., за исключением отдельных положений) Федерального закона № 7-ФЗ.

[15] Выделено автором.

[16] Выделено автором.

[17] Здесь и далее выделено автором.

[18] Выделено автором.

[19] Выделено автором.

[20] Вступит в силу с 1 января 2016 г.

[21] В соответствии с п. 8 ст. 67.1 (вступает в силу с 1 января 2019 г.) Федерального закона № 7-ФЗ межведомственная комиссия создается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, в состав которой включаются представители заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

[22] Вступает в силу с 1 января 2019 г.

[23] Вступит в силу с 1 января 2016 г.

[24] См. ч. 2 ст. 9 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 31.12.2014).

[25] Вступит в силу с 1 января 2016 г.

[26] Здесь и далее выделено автором.

[27] См. пп. 69 и 70 Проекта.

А.Л. Сивков, начальник отдела экологии ОАО «Генерирующая компания» (г. Казань), канд. техн. наук

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 5, 2015.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.