Госэконадзор в отношении строящихся, реконструируемых ОКС

Государственный экологический надзор (далее — госэконадзор) в отношении строящихся, реконструируемых объектов капитального строительства (далее — ОКС) имеет ряд особенностей, которые необходимо учесть контролируемому лицу.

В соответствии с п. 10 ст. 1 ГрК РФ[1] ОКС — это здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено, за исключением некапитальных строений, сооружений и неотделимых улучшений земельного участка (замощение, покрытие и другие).

Обеспечение соблюдения обязательных требований в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции ОКС обеспечивается посредством осуществления экспертизы проектной документации и государственного строительного надзора (далее — госстройнадзор) в соответствии с ГрК РФ в случае, если при строительстве, реконструкции ОКС предусмотрено осуществление госстройнадзора (п. 7 ст. 65 Закона № 7-ФЗ[2]).

Словарь

Строительство — создание зданий, строений, сооружений (в том числе на месте сносимых объектов капитального строительства).

Реконструкция ОКС (за исключением линейных объектов) — изменение параметров ОКС, его частей (высоты, количества этажей, площади, объема), в том числе надстройка, перестройка, расширение ОКС, а также замена и (или) восстановление несущих строительных конструкций ОКС, за исключением замены отдельных элементов таких конструкций на аналогичные или иные улучшающие показатели таких конструкций элементы и (или) восстановления указанных элементов[3].

Госстройнадзор осуществляется (п. 1 ст. 54 ГрК РФ):

• при строительстве ОКС, проектная документация которых подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, за исключением случая, предусмотренного п. 3.3 ст. 49 ГрК РФ;

• при реконструкции ОКС, в т.ч. при проведении работ по сохранению объектов культурного наследия, затрагивающих конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности таких объектов, если проектная документация на осуществление реконструкции ОКС, в т.ч. указанных работ по сохранению объектов культурного наследия, подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ, за исключением случая, предусмотренного п. 3.3 ст. 49 ГрК РФ.

Госэконадзор при строительстве, реконструкции ОКС в перечисленных выше случаях не осуществляется. Однако если строительство, реконструкция ОКС осуществляется:

• во внутренних морских водах;

• в территориальном море РФ;

• в исключительной экономической зоне РФ;

• на континентальном шельфе РФ;

• в российской части (российском секторе) Каспийского моря;

• в границах особо охраняемых природных территорий;

• на искусственных земельных участках на водных объектах,

а также, если осуществляется строительство, реконструкция ОКС, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, то в их отношении осуществляется федеральный госэконадзор (п. 5 ст. 54 ГрК РФ). Данное положение также содержится в п. 8 ст. 65 Закона № 7-ФЗ.

ГОСЭКОНАДЗОР

Организация и осуществление госэконадзора регулируются Законом № 248-ФЗ[4], за исключением федерального госэконадзора, который осуществляет федеральный орган исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

ОКС, строительство, реконструкция которых осуществляются:

• в исключительной экономической зоне РФ;

• на континентальном шельфе РФ;

• во внутренних морских водах;

• в территориальном море РФ;

• в российской части (российском секторе) Каспийского моря;

• в границах особо охраняемых природных территорий;

• на искусственных земельных участках, созданных на водных объектах,

а также ОКС, относящиеся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории (далее — строящиеся, реконструируемые ОКС), являются объектами федерального госэконадзора (подп. «к» п. 8 Положения о федеральном госэконадзоре).

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, отнесенные в соответствии с Критериями[7] к объектам I категории, изначально являются объектами федерального госэконадзора (подп. «ж» п. 8 Положения о федеральном госэконадзоре). В подп. «к» п. 8 Положения о федеральном госэконадзоре скорее всего имеются в виду строящиеся, реконструируемые ОКС, относящиеся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, как это более однозначно указано в п. 8 ст. 65 Закона № 7-ФЗ и п. 5 ст. 54 ГрК РФ.

ИЗВЕЩЕНИЕ

В случае если при осуществлении строительства, реконструкции ОКС предусмотрен федеральный госэконадзор, застройщик или технический заказчик заблаговременно, но не позднее чем за семь рабочих дней до начала строительства, реконструкции ОКС должен направить в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление федерального госэконадзора, извещение о начале таких работ.

Извлечение из Градостроительного кодекса РФ

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Кодексе

[…]

16) застройщик — физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке или на земельном участке иного правообладателя (которому при осуществлении бюджетных инвестиций в [ОКС] государственной (муниципальной) собственности органы государственной власти (государственные органы), Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», органы управления государственными внебюджетными фондами или органы местного самоуправления передали в случаях, установленных бюджетным законодательством Российской Федерации, на основании соглашений свои полномочия государственного (муниципального) заказчика или которому в соответствии со ст. 13.3 Федерального закона от 29.07.2017 № 218-ФЗ «О публично-правовой компании "Фонд развития территорий" и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» передали на основании соглашений свои функции застройщика) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос [ОКС], а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Застройщик вправе передать свои функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности, техническому заказчику;

[…]

22) технический заказчик — юридическое лицо, которое уполномочено застройщиком и от имени застройщика заключает договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, сносе [ОКС], подготавливает задания на выполнение указанных видов работ, предоставляет лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт, снос [ОКС], материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждает проектную документацию, подписывает документы, необходимые для получения разрешения на ввод [ОКС] в эксплуатацию, осуществляет иные функции, предусмотренные законодательством о градостроительной деятельности. Функции технического заказчика могут выполняться только членом соответственно саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса [ОКС], за исключением случаев, предусмотренных ч. 2.1 ст. 47, ч. 4.1 ст. 48, ч. 2.1 и 2.2 ст. 52, ч. 5 и 6 ст. 55.31 ГрК РФ.

[…]

Утвержденной формы извещения о начале строительства, реконструкции ОКС конкретно органа федерального госэконадзора нет, однако Приказом № 107[8] утверждены формы документов, необходимых для осуществления госстройнадзора, среди которых имеется также форма извещения о начале строительства, реконструкции ОКС, которую можно использовать в том числе для извещения органа федерального госэконадзора о начале таких работ.

Согласно п. 5 ст. 52 ГрК РФ к извещению прилагаются следующие документы:  

• копия разрешения на строительство;

• проектная документация в полном объеме, а в случаях выдачи разрешения на отдельный этап строительства, реконструкции в объеме, необходимом для осуществления соответствующего этапа строительства;

• копия документа о вынесении на местность линий отступа от красных линий;

• общий и специальные журналы, в которых ведется учет выполнения работ;

• положительное заключение экспертизы проектной документации в случае, если проектная документация ОКС подлежит экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ.

При этом копию разрешения на строительство и положительное заключение экспертизы проектной документации можно не представлять (п. 5.1 ст. 52 ГрК РФ), однако в этом случае только для органов госстройнадзора имеются дальнейшие указания — запрос этих документов или содержащихся в них сведений в органе, выдавшем разрешение на строительство.

Несмотря на то что законодательно не утверждена определенная форма извещения органа федерального госэконадзора о начале строительства, реконструкции ОКС, а вместе с этим и определенные требования к содержанию данного извещения, встречаются следующие ответы территориальных органов Росприроднадзора о том, какую информацию должно содержать такое извещение[9]:

• сведения о застройщике (техническом заказчике) с указанием наименования, ОГРН[10], ИНН[11], места нахождения юридического лица, телефона или адреса электронной почты;

• наименование ОКС в соответствии с разрешением на строительство, краткие проектные характеристики, описание этапа строительства, реконструкции, если разрешение выдано на этап строительства, реконструкции;

• адрес (местоположение) ОКС (почтовый или строительный);

• сведения о разрешении на строительство ОКС (номер и дата выдачи, орган или организация, его выдавшие, срок действия);

• сведения о положительном заключении экспертизы проектной документации (номер и дата выдачи, орган или организация, его выдавшие, срок действия);

• сведения о положительном заключении государственной экологической экспертизы проектной документации, если проектная документация ОКС подлежит государственной экологической экспертизе (номер и дата выдачи, орган исполнительной власти, его утвердивший, срок действия);

• информация о начале строительства, реконструкции (дата начала работ);

• информация об окончании строительства, реконструкции (дата окончания работ);

• информация о лицах, осуществляющих строительство, реконструкцию (фамилия, имя, отчество, адрес места жительства, ОГРН и ИНН индивидуального предпринимателя, наименование, ОГРН, ИНН, место нахождения юридического лица, телефон/адрес электронной почты);

• должностные лица застройщика, технического заказчика, лица, осуществляющего строительство, присутствие которых при проведении контрольного (надзорного) мероприятия (далее — КНМ) является обязательным;

• наименование работ (описание этапов работ) в соответствии с проектной документацией.

ПРОГРАММА ПРОВЕРОК

Рассмотрим осуществление федерального госэконадзора в отношении строящихся, реконструируемых ОКС в соответствии с Положением о федеральном госэконадзоре.

Согласно ст. 57 Закона № 248-ФЗ основанием для проведения КНМ с взаимодействием может быть в том числе наступление события, указанного в программе проверок, если федеральным законом о виде контроля установлено, что КНМ проводятся на основании программы проверок. Законом № 7-ФЗ установлено, что при осуществлении федерального госэконадзора в отношении строящихся, реконструируемых ОКС проводятся КНМ (за исключением плановых), в т.ч. на основании программы проверок.

Словарь

Программа проверок — это документ, утверждаемый приказом органа федерального госэконадзора, определяющий порядок осуществления контрольной (надзорной) деятельности в отношении строящегося, реконструируемого ОКС в течение всего срока строительства, реконструкции такого ОКС.

Программа проверок формируется органом федерального госэконадзора на основании поступившего от застройщика или технического заказчика извещения о начале работ по строительству, реконструкции ОКС.

При разработке программы проверок должны быть учтены:

• конструктивные и иные особенности ОКС и выполнения работ по его строительству, реконструкции;

• условия последующей эксплуатации;

• другие факторы, подлежащие учету в соответствии с требованиями проектной документации.

Изменения в программу проверок также утверждаются приказом органа федерального госэконадзора.

Программа проверок должна содержать перечень КНМ, для каждого из которых указывается следующая информация:

• вид КНМ;

• предмет КНМ;

• наименование работ (описание этапа работ), подлежащих проверке;

• событие, наступление которого является основанием для проведения КНМ (например, завершение одного из этапов строительства);

• срок проведения КНМ;

• перечень документов, представление которых необходимо для оценки соблюдения обязательных требований при проведении КНМ;

• должностные лица застройщика, технического заказчика, лица, осуществляющего строительство, реконструкцию, присутствие которых при проведении КНМ является обязательным.

Это как раз учитывает форма программы проверок, утвержденная Приказом Росприроднадзора от 20.08.2021 № 543 «Об утверждении форм документов, используемых при осуществлении государственного контроля (надзора)» (далее — Приказ № 543).

Копия программы проверок направляется (вручается) застройщику или техническому заказчику, который в свою очередь обязан довести до сведения лиц, осуществляющих строительство, реконструкцию, сведения о предмете и датах проведения КНМ, предусмотренных программой проверок.

Программой проверок может быть предусмотрено следующее количество КНМ на каждый год периода строительства, реконструкции ОКС:

• соответствующего Критериям к объектам I категории ≤ 6 КНМ;

• соответствующего Критериям к объектам II категории ≤ 5 КНМ;

• соответствующего Критериям к объектам III категории ≤ 4 КНМ;

• соответствующего Критериям к объектам IV категории ≤ 3 КНМ.

Также Положение о федеральном госэконадзоре определяет следующие возможные виды КНМ, а соответственно, и виды контрольных (надзорных) действий (далее — КНД), которые могут осуществляться и совершаться при федеральном госэконадзоре в отношении строящихся, реконструируемых ОКС:

Таким образом, программа проверок не может включать в себя другие виды КНМ и виды КНД определенного вида КНМ при осуществлении федерального госэконадзора в отношении строящихся, реконструируемых ОКС в соответствии с Положением о федеральном госэконадзоре.

Для проведения каждого КНМ, в т.ч. предусмотренного программой проверок, принимается решение о проведении КНМ, в котором указываются сведения, предусмотренные п. 1 ст. 64 Закона № 248-ФЗ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДЛЯ ВВОДА В ЭКСПЛУАТАЦИЮ

Для ввода объекта в эксплуатацию застройщик обращается в орган, выдавший разрешение на строительство. Для принятия решения о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию необходимо представить ряд документов, в число которых входит также заключение органа федерального госэконадзора (далее — Заключение).

После завершения строительства, реконструкции ОКС проводится КНМ в целях оценки возможности выдачи Заключения в отношении строящегося, реконструируемого ОКС.

Методические рекомендации[12] определяют процедуру осуществления федерального госэконадзора и выдачи Заключения в отношении ОКС:

• в исключительной экономической зоне РФ;

• на континентальном шельфе РФ;

• во внутренних морских водах, в территориальном море РФ;

• на землях особо охраняемых природных территорий;

• на искусственных земельных участках на водных объектах,

а также в отношении ОКС, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории.  

К сведению

Методические рекомендации носят рекомендательный характер и не учитывают множество требований действующего законодательства РФ.

Методические рекомендации определяют следующее:

• вид КНМ — внеплановая выездная проверка;

• предмет КНМ — соответствие строящегося, реконструируемого ОКС документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, в т.ч. выполнение всех мероприятий по предотвращению и (или) снижению негативного воздействия на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов, предусмотренных проектной документацией и положительным заключением государственной экологической экспертизы;

• основание для проведения КНМ — поступление заявления о выдаче Заключения, в котором могут указываться: данные о юридическом лице (наименование, место нахождения, ИНН, ОГРН), физическом лице (фамилия, имя, отчество, данные документа, удостоверяющего личность, место жительства, ИНН); наименование и адрес (местонахождение) ОКС; период производства работ по строительству (реконструкции) ОКС.

Таким образом, для проведения КНМ в отношении строящегося, реконструируемого ОКС по завершении строительства, реконструкции ОКС необходимо указание в программе проверок такого события, как поступление заявления о выдаче Заключения;

• орган, осуществляющий федеральный госэконадзор — территориальный орган Росприроднадзора, осуществляющий полномочия на соответствующей территории, либо иной территориальный орган по поручению центрального аппарата Росприроднадзора;

• орган выдачи Заключения — территориальный орган Росприроднадзора, на территории осуществления полномочий которого размещены строящиеся, реконструируемые ОКС, либо иной территориальный орган по поручению центрального аппарата Росприроднадзора;

• порядок действий при поступлении заявления о выдаче Заключения;

• материалы и документы, которые орган федерального госэконадзора рассматривает при осуществлении КНМ.

В случае отсутствия нарушений обязательных требований в области охраны окружающей среды по результатам КНМ выдается Заключение. Методическими рекомендациями предусмотрена рекомендуемая форма Заключения, однако на сегодняшний день имеется утвержденная форма • данного документа (см. Приказ № 543).

К сведению, на федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещен проекта приказа Росприроднадзора «Об утверждении формы заключения органа федерального государственного экологического надзора»[13]. Проект Приказа[14] проходит государственную регистрацию в Минюст России.

В случае выявления по результатам КНМ нарушений обязательных требований выдается предписание об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения и принимаются меры по предупреждению (пресечению) нарушений, а также по контролю за их устранением.

По результатам осуществления КНМ на основании истечения срока исполнения решения контрольного (надзорного) органа об устранении выявленного нарушения обязательных требований также возможны два исхода:

1) ранее выявленные нарушения устранены — готовится Заключение;

2) ранее выявленные нарушения не устранены — обеспечивается выдача нового предписания об устранении выявленных нарушений.

Заключение оформляется в двух экземплярах, подписывается должностным лицом, проводившим КНМ, и утверждается приказом руководителя (заместителя руководителя в соответствии с распределением полномочий) территориального органа Росприроднадзора, проводившего КНМ. Один экземпляр прилагается к акту КНМ и вручается (направляется) контролируемому лицу, а второй хранится в территориальном органе Росприроднадзора. Копия Заключения и копия приказа об его утверждении в течение пяти рабочих дней после подписания направляется территориальным органом Росприроднадзора в центральный аппарат Росприроднадзора.