Электронная версия журнала

Паспортизация медицинских отходов и разработка ПНООЛР для ЛПУ: законодательные основы и правоприменительная практика

«Справочник эколога» №4 2013 / Разработка и согласование экологической документации

На сегодняшний день проблема обращения с медицинскими отходами является одной из наиболее актуальных в области экологии и природопользования. Так, на запрос «отход» ведущий информационно-новостной портал Екатеринбурга и Свердловской области www.e1.ru выдает 86 новостных статей за 2012 г., при этом 11 из них (более 12 %) касаются медицинских отходов.

Медицинские отходы по причине их специфичного состава и происхождения выделены в особую группу. В связи с участившимися случаями халатного обращения с такими отходами возникла необходимость в особом контроле со стороны государственных органов, уполномоченных осуществлять экологический надзор. Активные мероприятия по надзору позволили выявить противоречия правового поля и правоприменительной практики.

ПОНЯТИЕ МЕДИЦИНСКИХ ОТХОДОВ (ОТХОДОВ ЛЕЧЕБНО-ПРОФИЛАКТИЧЕСКИХ УЧРЕЖДЕНИЙ)

Прежде чем приступать к рассмотрению вопроса о необходимости паспортизации медицинских отходов и разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (далее — ПНООЛР) для лечебно-профилактических учреждений (далее — ЛПУ), необходимо дать определение понятия «медицинские отходы». В нормативно-правовых актах представлены различные трактовки.

Впервые понятие медицинских отходов как особой группы отходов было введено в Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.). В соответствии с приложением 1 к данной Конвенции медицинские отходы — это отходы, полученные в результате врачебного ухода за пациентами в больницах, поликлиниках и клиниках.

В 1999 г. с целью определения правил сбора, хранения, переработки, обезвреживания и удаления всех видов отходов ЛПУ были разработаны и утверждены СанПиН 2.1.7.728-99 «Правила сбора, хранения и удаления отходов лечебно-профилактических учреждений» (далее — СанПиН 2.1.7.728-99), в которых было закреплено понятие отходов ЛПУ. В соответствии с п. 2.1 СанПиН 2.1.7.728-99 под отходами ЛПУ понимаются все виды отходов, образующиеся в:

  • больницах (общегородских, клинических, специализированных, ведомственных, в составе научно-исследовательского, учебного институтов), поликлиниках (в т.ч. взрослых, детских, стоматологических), диспансерах;
  • станциях скорой медицинской помощи; станциях переливания крови;
  • учреждениях длительного ухода за больными;
  • научно-исследовательских институтах и учебных заведениях медицинского профиля; ветеринарных лечебницах; аптеках; фармацевтических производствах;
  • оздоровительных учреждениях (санаториях, профилакториях, домах отдыха, пансионатах);
  • санитарно-профилактических учреждениях; учреждениях судебно-медицинской экспертизы;
  • медицинских лабораториях (в т.ч. анатомических, патолого-анатомических, биохимических, микробиологических, физиологических);
  • частных предприятиях по оказанию медицинской помощи.

Основным документом, содержащим трактовки понятий в области отходов производства и потребления, является ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения». В соответствии с п. 3.24 данного документа отходы ЛПУ — это материалы, вещества, изделия, утратившие частично или полностью свои первоначальные потребительские свойства в ходе осуществления медицинских манипуляций, проводимых при лечении или обследовании людей в медицинских учреждениях.

Таким образом, долгое время в нормативно-правовых актах существовали две трактовки одного и того же понятия. В одном случае в состав отходов ЛПУ были включены все виды отходов, образующиеся в медицинских и фармацевтических учреждениях (в т.ч. и бытовые отходы, смет и др.), в другом — только отходы, образующиеся непосредственно в ходе медицинской деятельности.

В 2010 г. СанПиН 2.1.7.728-99 были отменены, а им на замену были введены СанПиН 2.1.7.2790-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами» (далее — СанПиН 2.1.7.2790-10), в п. 1.2 которых было дано иное определение медицинских отходов.

Наш словарь. Медицинские отходы — это отходы, образующиеся в организациях при осуществлении медицинской и/или фармацевтической деятельности, выполнении лечебно-диагностических и оздоровительных процедур.

В соответствии с п. 1 ст. 49 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (в ред. от 25.06.2012) медицинские отходы — это все виды отходов, в т.ч. анатомические, патолого-анатомические, биохимические, микробиологические и физиологические, образующиеся в процессе осуществления медицинской деятельности и фармацевтической деятельности, деятельности по производству лекарственных средств и медицинских изделий.

Таким образом, только к 2010 г. понятийный аппарат был откорректирован. На сегодняшний день существует только одна трактовка медицинских отходов — как отходов, образующихся непосредственно в процессе осуществления медицинской деятельности. Ключевое слово в данном понятии — «деятельность», а не «место», как это было до 2010 г.

ТРЕБОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ ПРИ ПРОВЕДЕНИИ ПРОВЕРОК: ПРАВОВОЙ ТУПИК

При проведении проверок ЛПУ инспекторами регулярно предъявляется требование о разработке ПНООЛР и разработке и согласовании паспортов опасных отходов (в т.ч. подтверждении их класса опасности). Данные требования основаны на нормах Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 28.07.2012; далее — Федеральный закон № 89-ФЗ). Так, согласно п. 3 ст. 14 данного Федерального закона на отходы I–IV классов опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I–IV классов опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации. А в соответствии со ст. 11 Федерального закона № 89-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны разрабатывать ПНООЛР в целях уменьшения количества их образования.

Обратите внимание. Определение данных о составе и свойствах отходов, включаемых в паспорт отходов, должно осуществляться с соблюдением установленных законодательством Российской Федерации об обеспечении единства измерений требований к измерениям и средствам измерений.

Теперь обратимся к практике. Итак, инспекторы предъявили требование о разработке на предприятии нормативной документации по обращению с отходами (в данном случае — медицинскими) и природопользователь должен приступить к выполнению указанных работ. Однако уже на начальном этапе он попадает в правовой тупик. Например, при составлении паспорта отхода необходимо указать компонентный состав отхода, а также его класс опасности.

Согласно п. 2.5.2 Порядка организации работы по паспортизации опасных отходов, утвержденного Приказом Ростехнадзора от 15.08.2007 № 570, компонентный состав отхода указывается на основании протоколов отбора проб и анализов, выполненных аккредитованной на проведение количественных химических анализов лабораторией, а также сведений о компонентном составе исходного сырья и технологических процессах его переработки. Для отходов, представленных товарами (продукцией), утратившими свои потребительские свойства, указываются сведения о компонентном составе исходного товара (продукции) согласно техническим условиям и др.

При этом в соответствии с п. 4.11 СанПиН 2.1.7.2790-10 отходы класса Б собираются в одноразовую мягкую (пакеты) или твердую (непрокалываемую) упаковку (контейнеры) желтого цвета или имеющие желтую маркировку. Для сбора острых отходов класса Б должны использоваться одноразовые непрокалываемые влагостойкие емкости (контейнеры). Емкость должна иметь плотно прилегающую крышку, исключающую возможность самопроизвольного вскрытия. Для сбора органических, жидких отходов класса Б должны использоваться одноразовые непрокалываемые влагостойкие емкости с крышкой (контейнеры), обеспечивающей их герметизацию и исключающей возможность самопроизвольного вскрытия. В связи с этим проведение лабораторных исследований состава и токсичности отходов не представляется возможным, т.е. компонентный состав отхода может быть определен только на основании инвентаризации и справочных данных.

Итак, при разработке паспорта медицинского отхода был произведен анализ справочной литературы и специфики работы конкретного ЛПУ. На основании данных инвентаризации учреждения был определен морфологический состав отхода. С использованием информационного бюллетеня «Отходы учреждений здравоохранения: современное состояние проблемы и пути решения»[1] было определено процентное соотношение компонентов отхода, установленных в результате инвентаризации, а далее на основании справочных данных — химический состав каждого компонента, входящего в морфологический состав. В результате группировки полученных данных был определен химический состав отхода.

На основании полученных данных о химическом составе отхода был рассчитан класс опасности отхода в соответствии с Критериями отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды, утвержденными Приказом Минприроды России от 15.06.2001 № 511.

В результате проведения расчета было установлено, что отход относится ко II классу опасности (рассматривались отходы классов Б, В). В соответствии с классификацией, приведенной в ст. 4.1 Федерального закона № 89-ФЗ, отходы II класса опасности являются высокоопасными отходами по степени негативного воздействия на окружающую среду. Согласно СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления» отходы II класса опасности не подлежат захоронению на полигоне ТБО, а должны быть в зависимости от их свойств либо захоронены на специально отведенных полигонах, либо обезврежены. Также в соответствии с п. 2.2 СанПиН 2.1.7.2790-10 отходы классов Б и В могут захораниваться совместно с отходами класса А (эпидемиологически безопасные отходы, по составу приближенные к ТБО) только после аппаратных способов обеззараживания с применением физических методов и изменения внешнего вида отходов, исключающего возможность их повторного применения.

Подготовленный паспорт был направлен на согласование в Департамент Росприроднадзора по Уральскому федеральному округу. По результатам рассмотрения документов специалисты Департамента отказали в согласовании паспорта. Причиной отказа стало непредставление материалов отнесения отхода к конкретному классу опасности. Также было выдвинуто требование о том, что расчет класса опасности отхода должен производиться на основании протокола количественного химического исследования, а во время устной консультации — требование о повышении класса опасности отхода со II до IV в связи с существующей практикой ранее согласованных паспортов. Вопросов, касающихся методологии определения компонентного и химического состава отхода, равно как и самого расчета класса опасности отхода, у инспекторов не возникло. Это свидетельствует о поверхностном, формальном рассмотрении документов.

После получения официальных и неофициальных замечаний специалисты ООО «ЭкологияРазвитияБизнеса» (далее — ООО «ЭРБи») подготовили и направили запросы в аккредитованные лаборатории о проведении лабораторных исследований для определения опасных свойств и компонентного состава медицинских отходов, на что был получен ответ: проведение исследования химического состава медицинских отходов классов Б, В с кодом по ФККО[2] 9710000000000 лабораторией не представляется возможным в связи с требованиями СанПиН 2.1.7.2790-10 о недопущении проведения любых операций с отходами классов Б, В (в т.ч. вскрытия упаковки с отходами) вне организации, осуществляющей медицинскую деятельность.

Таким образом, в Департамент был повторно направлен паспорт медицинского отхода с указанием IV класса опасности, не обоснованного никакими расчетами. К пакету документов были приложены письмо лаборатории и записка, поясняющая принятый в паспорте компонентный состав отхода. В результате рассмотрения документов паспорт прошел контроль сотрудников Департамента и был согласован.

Данная практика согласования паспортов на медицинские отходы сохранялась с начала 2011 г. до середины 2012 г. Однако начиная со второго полугодия 2012 г. она была изменена (хотя новых нормативно-правовых актов в области паспортизации отходов принято не было): предприятие получало отказ в согласовании направляемого пакета документов в связи с некомплектностью представленных материалов (отсутствие протоколов биотестирования и химического анализа). Невозможность проведения таких исследований, логические и документальные аргументы не возымели никакого действия. Позиция сотрудников Департамента, а также центрального управления была ортодоксально непреклонной.

В связи с этим образовался правовой тупик: сотрудники экологического надзора требуют разработать и согласовать паспорта на медицинские отходы, однако органы исполнительной власти отказывают в согласованиях и требуют документов, представление которых будет свидетельствовать о нарушении СанПиН 2.1.7.2790-10 или подделке документов.

НУЖНА ЛИ ПАСПОРТИЗАЦИЯ МЕДИЦИНСКИХ ОТХОДОВ?

В сложившейся ситуации с согласованием паспортов отходов возникает вопрос: зачем их вообще согласовывать? Если обратиться к Федеральному закону № 89-ФЗ, то в п. 2 ст. 2 оговорено, что отношения в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с отходами ЛПУ, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации.

Специалистам Департамента было предложено написать ответ на заявку о согласовании паспорта медицинского отхода в соответствии с вышеуказанной правовой нормой, но по неизвестным причинам в выдаче такого документа было отказано. Действуя системно и последовательно, в октябре 2012 г. специалисты ООО «ЭРБи» направили запрос в Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (далее — Минприроды России), касающийся необходимости разработки ПНООЛР и паспортов на медицинские отходы. Ответ был следующий: действие норм Федерального закона № 89-ФЗ, а также нормативно-правовых актов Минприроды России в области обращения с отходами производства и потребления не распространяется на отходы ЛПУ (медицинские отходы в целом).

Более того, в соответствии с разъяснениями Минприроды России при проведении федерального экологического надзора осуществление проверки соблюдения экологических требований при обращении с данными видами отходов является неправомерным.

При этом, обращаясь к понятию отходов ЛПУ, можно прийти к выводу о том, что паспортизации не подлежат только отходы, образованные непосредственно в результате медицинской деятельности, а отходы, образованные в результате административной, хозяйственной и прочей деятельности, подлежат и паспортизации, и включению в ПНООЛР в соответствии с требованиями Федерального закона № 89-ФЗ.

ВЫВОДЫ

Таким образом, вопрос об обращении с медицинскими отходами до сих пор является открытым, неоднозначным и зависит от личных профессиональных качеств специалистов. На сегодняшний день нет отлаженного механизма обратной связи ни между органами исполнительной и законодательной власти, ни между предприятиями и органами государственной власти. В связи с этим появляются 3 оторванных друг от друга поля: норма закона, которую создают органы законодательной власти; правоприменительная практика, т.е. преломленная норма права, выраженная в понимании требований нормативной базы и сложившейся практики, и деятельность в области природопользования и охраны окружающей среды предприятий, которые разрабатывают документы, преследуя лишь одну цель — согласовать их.

Понятно, что умножение бюрократических процедур, осуществление действий, основанных на опыте предыдущих согласований (не подтвержденных нормативными документами) приводят к деэкологизации нашей профессии.

Тем не менее анализ законодательной базы и полученные разъяснения позволяют рекомендовать медицинским учреждениям следующее:

  • разделите отходы на две группы — отходы, образованные непосредственно в результате осуществления медицинской деятельности, и прочие. Такое разграничение следует оформить документально в ходе проведения инвентаризации;
  • оформите паспорта на отходы, образованные не в результате медицинской деятельности, а также включите их в ПНООЛР;
  • подготовьте обоснование отсутствия паспортов на медицинские отходы;
  • поскольку большинство организаций передают медицинские отходы для уничтожения специализированным организациям, то здесь появляется элемент рынка. Логично, что организации выбирают предложения наименьшей цены, не задумываясь при этом о качестве и ответственности (или безответственности) контрагента. Поэтому работайте с ответственными организациями, которые реально занимаются уничтожением опасных отходов, используя для этого специально предназначенное, надежное оборудование. Не забывайте, что в случае несанкционированных операций контрагента с медицинскими отходами в первую очередь проверяют медицинские учреждения;
  • осуществляйте деятельность в соответствии с СанПиН 2.1.7.2790-10, уделяйте внимание фактическому состоянию дел, местам накопления медицинских отходов, обучению персонала, обеспечьте необходимое количество инвентаря, ведите документированный учет и т.д.


[1] Отходы учреждений здравоохранения: современное состояние проблемы и пути решения. Информационный бюллетень / Под ред. Зуевой Л.П. — СПб., 2003. — 43 с.

[2] Федеральный классификационный каталог отходов, утвержденный Приказом Минприроды России от 02.12.2002 № 786 (в ред. от 30.07.2003).

 

 

О.Б. Зайцев, директор ООО «ЭкологияРазвитияБизнеса»; Е.А. Котельникова, экономист-эколог ООО «ЭкологияРазвитияБизнеса»

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 4, 2013.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.