Электронная версия журнала

Рекультивация земель или несанкционированное размещение отходов?

«Справочник эколога» №12 2014 / Охрана лесов, недр и земельных ресурсов

Общее представление о рекультивации земельных участков имеет каждый практикующий эколог, однако все же приведем определение данного термина для ясности. Так, согласно ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народно-хозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.

 

Проведение работ по рекультивации нарушенных земель регламентируется несколькими законодательными актами:

  • Постановлением Правительства РФ от 23.02.1994 № 140 «О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы»;
  • Основными положениями о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденными Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67.

Подробно рассматривать положения данных документов не имеет смысла — это уже было сделано ранее на страницах журнала[1]. Напомним, что работы по рекультивации обязан проводить собственник земли или юридическое лицо, проводившее работы на данном земельном участке, будь то разработка месторождений нефти, полезных ископаемых, строительные работы или иной вид деятельности, приведший к нарушению состояния земель. Рекультивация проводится на основании разработанного проекта рекультивации, утвержденного в установленном порядке.

Рекультивация осуществляется в 2 этапа:

1) технический этап — планирование участка, вывоз грунта или его завоз, гидротехнические и мелиоративные работы и т.д.;

2) биологический этап, включающий агротехнические и фитомелиоративные мероприятия.

Проще говоря, на первом этапе вывозятся отходы, производится выравнивание участка, завозится при необходимости новый грунт, а на втором этапе производится озеленение участка земли травами с целью восстановления плодородия почвы.

После окончания работ в компетентные органы необходимо представить пакет документов, который включает в себя в том числе отчет о рекультивации и данные мониторинга состояния земель. Приемная комиссия знакомится с отчетом и данными мониторинга и по результатам проводит приемку рекультивированного участка. В идеале после окончания работ разработанный карьер или залитая нефтепродуктами земля должны превратиться в плодородный участок земли.

Отметим, что российским законодательством предусмотрена административная ответственность за невыполнение работ по рекультивации:

 

Извлечение
из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
Статья 8.7. Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв
1. Невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, в том числе работ, осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, а также после завершения строительства, реконструкции и (или) эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей[2]; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
2. Невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц — от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц — от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей.

 

Таким образом, юридическое лицо может понести наказание в виде штрафа, однако его размер довольно мал, особенно если учесть, какие доходы приносит разработка месторождений полезных ископаемых — основная причина нарушения земель.

Неудивительно, что на сегодняшний день в российской практике рекультивационных работ сложилась довольно печальная картина. Во-первых, работы по рекультивации земель после окончания разработок месторождений или иной деятельности очень часто не проводятся вовсе. Наиболее распространена ситуация, когда после окончания работ юридическое лицо объявляет себя банкротом (добыча завершена — деньги закончились), и, соответственно, средства на проведение восстановительных работ на земле взять негде. Внимание общественности неоднократно обращалось к данному вопросу. Предлагались различные законодательные идеи о том, как избежать таких проблем.

 

Например, в Кузбассе был предложен проект закона, предусматривающий заблаговременное создание депозитарного счета с отложенными на него средствами на рекультивацию. Такой счет мог бы создаваться юридическим лицом при подаче документов на получение лицензии на проведение добычи полезных ископаемых. К сожалению, проект так и остался проектом.

 

Во-вторых, проведенные работы очень часто не соответствуют требованиям законодательства и даже проекта рекультивации на данный объект. То есть рекультивация проводится только на бумаге. Довольно часто это неплохой способ отмывания денег, а также «распиливания» средств, полученных в результате добычи полезных ископаемых. На деле же нефтяные болота остаются болотами, карьерные выемки засыпаются строительным мусором, плодородие почв не восстанавливается и биоразнообразию экосистем наносится непоправимый ущерб, имеющий далеко идущие последствия.

Наконец, рекультивация карьеров — больная тема, которая касается еще и обращения с отходами. В зависимости от состояния земель, а также от рода хозяйственной деятельности, осуществляемого на этих землях, методы и технологии рекультивации могут быть различными. Одним из наиболее популярных и часто используемых при рекультивации карьерных выемок и отвалов является метод заполнения пустот и выемок отработанной горной породой (вскрышными и вмещающими породами). Для данных целей рекомендовано использовать только те породы, которые не обладают радиоактивными и токсичными свойствами и могут быть потенциально полезными в процессе возвращения почве плодородия.

Именно этот момент чаще всего стал «забываться» недобросовестными предприятиями, пытающимися избавиться от отходов производства и, так сказать, убить двух зайцев сразу. История умалчивает, кому первому пришла в голову эта идея — производственные (и даже иногда бытовые) отходы сваливать в карьеры и выдавать это за рекультивацию.

 

Например, в регионе, где работает автор статьи, уже давно существует одна организация, которая принимает у промышленных предприятий отходы и обезвреживает, использует либо сжигает их. Организация обладает очень обширным номенклатурным перечнем отходов для сбора у юридических лиц и успешно занимается своим делом уже довольно давно. Причем по многим видам отходов создается такая ситуация, что ни одна другая организация в регионе принять их не может, соответственно, все отходы приходится сдавать означенной фирме (и отнюдь не дешево). Как правило, большая часть предприятий мало интересуется тем, что происходит с отходами после того, как их забирает приемщик. А следовало бы.
В последние несколько лет все чаще стали поступать жалобы от жителей региона на то, что вокруг принадлежащего указанной фирме полигона, где якобы осуществляются утилизация, переработка, сжигание отходов и рекультивация карьера, растут неорганизованные свалки отходов, а с самого полигона просачиваются жидкие фракции захороненных отходов — в общем, создается угроза экологической безопасности. При этом полигон расположен в черте города, хотя и не в густонаселенном районе.
В целом ситуация очень запутанная. По словам руководства фирмы, данный полигон якобы фирме уже не принадлежит, а после появления законодательного требования о том, что в черте города полигонов отходов быть не должно[3], фирма вообще занимается не захоронением, а рекультивацией. Однако неоднократно проводились журналистские и общественные расследования, подтверждающие, что принимаемые фирмой отходы просто сваливаются кучами на огороженном участке земли и эту деятельность данная организация пытается представить как рекультивацию месторождения с помощью промышленных отходов III и IV классов опасности. При этом проект рекультивации не разработан, однако даже если бы он и был, такая рекультивация противоречит требованиям законодательства. Взятые пробы воздуха и почвы показывают превышения ПДК.
Жители города уже писали коллективное письмо в Генеральную прокуратуру и Президенту Российской Федерации. Согласно официальным ответам проблема якобы решена, свалка ликвидирована, а виновные наказаны. Контролирующие органы уже долгое время пытаются бороться с нарушениями закона со стороны указанной фирмы, однако воз и ныне там. При этом не так давно Росприроднадзор даже добился того, чтобы организация не могла на законных основаниях дальше использовать данный земельный участок для «рекультивации». Однако фирма продолжает функционировать как ни в чем не бывало.

 

Такая печальная практика, как уверен автор, существует далеко не только в данном регионе. Подобные организации, которые пытаются нажиться на утилизации отходов, существуют по всей стране, и даже в столице.

Столкнувшись с такой проблемой, Минприроды России выпустило несколько разъясняющих писем, направленных на решение тонких вопросов в области рекультивации земель. Данные письма адресованы тем организациям, которые размещают на земельных участках отходы и пытаются выдать это за рекультивацию.

 

Извлечение
из письма Минприроды России от 13.04.2011 № 12-44/5717
«Об использовании отходов производства и потребления для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей»
[…]
В последнее время сложилась практика бесконтрольного использования отходов для рекультивации карьерных выемок, что фактически является размещением (захоронением) отходов при отсутствии инженерно-технических мероприятий по предотвращению негативного воздействия размещаемых отходов на окружающую среду. Это приводит к беспрепятственному поступлению вредных веществ в окружающую среду и, как следствие, ее загрязнению и деградации, а также к опасности негативного влияния на здоровье людей.
В то же время в соответствии с Основными положениями о рекультивации земель[4] […], рекультивация нарушенных земель осуществляется для их восстановления в сельскохозяйственных, лесохозяйственных, водохозяйственных, строительных, рекреационных, природоохранных и санитарно-оздоровительных целях.
При этом в соответствии с межгосударственными стандартами ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения» и ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель» для рекультивации карьерных выемок могут использоваться только вскрышные и вмещающие породы, не содержащие радиоактивные элементы и токсичные соединения в концентрациях, опасных для жизни человека и животных.
Использование для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей отходов производства и потребления возможно при условии, что они не содержат вредные вещества и при этом будет обеспечено отсутствие негативного воздействия на окружающую среду.
На основании вышеизложенного […] Минприроды России считает, что рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления фактически является захоронением (размещением) отходов[5].
В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проектная документация объектов, связанных с размещением (хранение и захоронение) отходов I–V класса опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.
При этом деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» является лицензируемым видом деятельности»[6].
Таким образом, рекультивация карьерных выемок и искусственно созданных полостей с использованием отходов производства и потребления возможна только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы и лицензии на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов[7].
[…]

 

Данное письмо четко разъясняет позицию Минприроды России, согласно которой рекультивация карьеров с помощью отходов незаконна. Два года спустя Росприроднадзор опубликовал письмо, чуть расширившее данную позицию:

 

Извлечение
из письма Росприроднадзора от 21.02.2013 № ВК-03-03-36/2216
«О нарушении законодательства об экологической экспертизе при осуществлении рекультивации»
[…]
В соответствии с терминами и определениями, данными в ГОСТ 17.5.1.01-83 «Охрана природы. Рекультивация земель. Термины и определения», рекультивация земель — это комплекс работ, направленных на восстановление продуктивности и народнохозяйственной ценности нарушенных земель, а также на улучшение условий окружающей среды в соответствии с интересами общества.
[…]
Положениями ГОСТ 17.5.3.04-83 «Охрана природы. Земли. Общие требования к рекультивации земель» определены требования к рекультивации земель. Так, п. 6.1 данного стандарта установлено, что при сельскохозяйственном направлении рекультивации поверхностный слой должен быть сложен породами, пригодными для биологической рекультивации. Классификация вскрышных и вмещающих пород по пригодности их использования для биологической рекультивации установлена положениями ГОСТ 17.5.1.03-86 «Охрана природы. Земли. Классификация вскрышных и вмещающих пород для биологической рекультивации земель».
[…]
Исходя из содержания перечисленных норм государственных стандартов, обязательных к применению в силу положений ч. 1 ст. 46 Федерального закона от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», рекультивация нарушенных земель, как на техническом, так и на биологическом этапе рекультивации возможна только с использованием почв и пород, в том числе вскрышных пород. Использование отходов для целей рекультивации нарушенных земель законом не установлено[8].
Наличие проектной документации, обосновывающей рекультивацию с применением отходов, а именно: проектов рекультивации нарушенных земель, не является основанием (разрешающим документом) для осуществления подобного вида деятельности — рекультивация нарушенных земель с использованием отходов производства и потребления. Так как название проектной документации не соответствует ее содержанию, а именно: фактически подобной проектной документацией обосновывается создание объектов размещения отходов и осуществление деятельности по размещению отходов. В соответствии с п. 7.2 ст. 11 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» проектная документация объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I–V класса опасности, является объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня.
Кроме того, в соответствии с положениями п. 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности.
[…]

 

В данном письме упоминается, что рекультивацию часто проводят с помощью строительных отходов. Во-первых, это возможно потому, что такие отходы образуются на предприятиях довольно часто и в большом количестве и скрыть их образование от контролирующих органов проще простого, а во-вторых, потому, что внешне строительные отходы очень легко можно выдать за отработанные породы.

Наконец, недавно опубликованные письма Минприроды России от 19.05.2014 № 05-12-44/10285 «О разъяснении законодательства по вопросу размещения отходов организациями, производящими добычу полезных ископаемых» и от 02.06.2014 № 05-12-44/11342 «Об использовании отходов производства и потребления для рекультивации карьерных выемок и искусственно созданных полостей» подтвердили данную позицию государственных органов относительно рекультивации земель с использованием отходов.

Таким образом, законодательно определено (а для тех, кто пытается играть на неточностях закона, — еще раз разъяснено), что проводить размещение отходов на земельных участках под видом рекультивации — незаконно. Однако это не сильно влияет на ситуацию. Об этом говорит и тот факт, что одно и то же письмо с незначительными изменениями было опубликовано Минприроды и Росприроднадзором четырежды. Основной проблемой в недопущении подобных ситуаций является то, что зафиксировать такие нарушения довольно трудно, а по документам организация-нарушитель, как правило, осуществляет свою деятельность в рамках закона. «Мафия от экологии» продолжает процветать, сроки всех «внеплановых» проверок известны ей заранее, проекты «рекультивации» согласовываются инстанциями вопреки всему. А вот экологическая обстановка в стране оставляет желать лучшего.

 

[1] О рекультивации земель см.:

Будина Т.Ю. Рекультивация земель при различных видах работ // Справочник эколога. 2014. № 3. С. 19–28 (http://www.profiz.ru/eco/3_2013/rekultivacija/);

Бабина Ю.В. Требования к охране и рациональному использованию земель на предприятиях промышленности, энергетики и транспорта // Справочник эколога. 2014. № 5. С. 38–39.

[2] Здесь и далее выделено автором.

[3] В соответствии с п. 5 ст. 12 Федерального закона от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в ред. от 25.11.2013) запрещается захоронение отходов в границах населенных пунктов. Отметим, что согласно Приказу Росприроднадзора от 01.08.2014 № 479 «О включении объектов размещения отходов в государственный реестр объектов размещения отходов», опубликованному на официальном сайте Росприроднадзора http://rpn.gov.ru/node/853, более чем в 20 регионах Российской Федерации выявлены объекты размещения отходов, не соответствующие установленным требованиям и по этой причине исключенные из реестра. Большая часть таких объектов расположена на землях населенных пунктов, что напрямую противоречит приведенному выше положению.

[4] Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденные Приказом Минприроды России и Роскомзема от 22.12.1995 № 525/67 (прим. автора).

[5] Здесь и далее выделено автором.

[6] Документ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (прим. автора).

[7] В настоящее время лицензированию подлежит деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I–IV классов опасности (прим. автора).

[8] Здесь и далее выделено автором.

М. Ламихова, инженер-эколог ГК «Экологический центр»

Статья опубликована в журнале «Справочник эколога» № 12, 2014.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.