Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 23 января 2019 г. N 63-АПГ18-14

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Хаменкова В.Б.,
судей Корчашкиной Т.Е. и Зинченко И.Н.
при секретаре Костереве Д.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению заместителя прокурора Ненецкого автономного округа в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц и Российской Федерации о признании в части противоречащими федеральному законодательству пунктов 2 и 6 Положения о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, утвержденного постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 16 февраля 2009 г. N 16-п "О компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно", по апелляционным жалобам Администрации Ненецкого автономного округа и прокуратуры Ненецкого автономного округа на решение Суда Ненецкого автономного округа от 21 сентября 2018 г., которым административное исковое заявление удовлетворено в части.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Корчашкиной Т.Е., объяснения представителя Администрации Ненецкого автономного округа Костровой К.С., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей решение суда подлежащим отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:
постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 16 февраля 2009 г. N 16-п утверждено Положение о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно (далее также - Положение), в пункте 2 которого установлено, что работникам и неработающим членам их семей один раз в два года производится компенсация за счет бюджетных ассигнований окружного бюджета расходов на оплату стоимости проезда к месту использования отпуска (в том числе отпуска по беременности и родам, отпуска по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет, отпуска без сохранения заработной платы, учебного отпуска), каникул, отдыха (далее - отпуск) и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также провоза багажа (далее - компенсация расходов).
Компенсация расходов предоставляется работнику при использовании им и (или) неработающими членами его семьи отпуска в месте, расположенном как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами.
В пункте 6 Положения предусмотрено, что компенсация расходов производится в сумме, не превышающей расходов, перечисленных в пункте 5 настоящего Положения, произведенных в целях оплаты проезда работника и (или) неработающих членов его семьи к месту использования отпуска и обратно, исходя из стоимости проезда по прямому (кратчайшему) маршруту.
Под прямым (кратчайшим) маршрутом для целей настоящего Положения, за исключением случаев осуществления работником проезда к месту использования отпуска и обратно личным транспортом, понимается прямое беспересадочное сообщение либо маршрут с наименьшим количеством пересадок.
При осуществлении работником проезда к месту использования отпуска и обратно личным транспортом кратчайшим маршрутом следования признается наименьшее расстояние от места жительства работника до места использования отпуска и обратно по существующей транспортной схеме.
Во всех случаях компенсации расходов в соответствии с настоящим Положением, за исключением случаев, предусмотренных абзацем пятым пункта 6 и пунктом 6.1 настоящего Положения, максимальный размер компенсации расходов (без учета расходов на оплату стоимости провоза багажа, указанных в подпункте 5 пункта 5 Положения), не может превышать сорока пяти тысяч рублей на работника и на каждого неработающего члена семьи работника (далее - максимальный размер компенсации расходов).
При следовании работника и (или) неработающих членов его семьи, проживающих в сельских населенных пунктах Ненецкого автономного округа, к месту использования отпуска и обратно через г. Нарьян-Мар компенсация расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа из сельского населенного пункта до г. Нарьян-Мара и обратно производится по фактически произведенным на эти цели расходам, а из г. Нарьян-Мара до места использования отпуска и обратно в размерах, не превышающих максимального размера компенсации расходов и размера компенсации расходов на оплату стоимости провоза багажа, предусмотренного подпунктом 5 пункта 5 Положения.
Компенсация расходов по проезду к месту использования отпуска детей работника, проживающих (обучающихся) в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях за пределами Ненецкого автономного округа, осуществляется как из места их жительства (обучения), так и из места жительства работника, при этом возвращение детей работника из места использования отпуска может быть осуществлено в любое из указанных в настоящем абзаце мест жительства.
Заместитель прокурора Ненецкого автономного округа обратился в Суд Ненецкого автономного округа с административным исковым заявлением о признании не соответствующими федеральному законодательству и не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пунктов 2 и 6 Положения в той мере, в какой допускается оплата проезда перечисленным в Положении лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту использования отпуска (в том числе отпуска по беременности и родам, отпуска без сохранения заработной платы, учебного отпуска), расположенному вне пределов территории Российской Федерации, и обратно, а также оплата стоимости провоза багажа.
В обоснование своих требований прокурор указывал, что оспариваемый нормативный правовой акт, принятый Администрацией Ненецкого автономного округа, в части установления компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно вне пределов Российской Федерации противоречит положениям Трудового кодекса Российской Федерации и Закона Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4520-1 "О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях", которые предусматривают выплаты компенсационных расходов лишь в пределах территории Российской Федерации.
Решением Суда Ненецкого автономного округа от 21 сентября 2018 г. административное исковое заявление заместителя прокурора Ненецкого автономного округа удовлетворено в части.
Судом признан противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня вступления решения суда в законную силу абзац второй пункта 2 Положения в части слов "как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами" в той мере, в какой допускается оплата проезда, а также оплата стоимости провоза багажа перечисленным лицам, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту использования отпуска (в том числе отпуска по беременности и родам, отпуска без сохранения заработной платы, учебного отпуска), расположенному вне пределов территории Российской Федерации, и обратно.
В удовлетворении остальной части административного искового заявления заместителя прокурора Ненецкого автономного округа отказано.
В апелляционной жалобе административный ответчик Администрация Ненецкого автономного округа просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований.
В апелляционной жалобе прокурора Ненецкого автономного округа ставится вопрос об отмене решения суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований.
Относительно доводов апелляционной жалобы прокурора Ненецкого автономного округа административным ответчиком представлены возражения.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражения на них, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации полагает решение суда подлежащим отмене.
Разрешая заявленные требования, суд пришел к выводу о том, что оспариваемый в части нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, в пределах его компетенции, с соблюдением процедуры его принятия, правил введения в действие, в том числе и порядка опубликования.
В то же время суд, сославшись на положения федерального законодательства, указал, что Администрация Ненецкого автономного округа, определяя размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, фактически установила иные требования к предоставлению такой компенсации, чем это предусмотрено на федеральном уровне.
Согласно позиции суда установление Администрацией Ненецкого автономного округа в абзаце втором пункта 2 Положения компенсации расходов работнику при использовании им и (или) неработающими членами его семьи отпуска в месте, расположенном как на территории Российской Федерации, так и за ее пределами, свидетельствует не об установлении более высокого уровня гарантий работникам по сравнению с федеральным законом, а фактически отменяет ограничение по оплате стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно только в пределах территории Российской Федерации, установленное частью 1 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации.
Доводы административного ответчика о том, что компенсация расходов по оплате стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, в том числе за пределами территории Российской Федерации, является дополнительной компенсацией работнику, установление которой находится в компетенции Ненецкого автономного округа, суд правомерно нашел необоснованными, указав, что предоставление органам государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с частью 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации права нормативными правовыми актами устанавливать размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в государственных органах субъектов Российской Федерации, территориальных фондах обязательного медицинского страхования, государственных учреждениях субъектов Российской Федерации, не свидетельствует о возможности субъекта Российской Федерации самостоятельно изменять содержание гарантий, расширяя границы территории места использования отдыха за пределы Российской Федерации.
В апелляционной жалобе Администрации Ненецкого автономного округа приводится довод об ошибочности вывода суда о несоответствии абзаца второго пункта 2 Положения о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно положениям статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, поскольку, по мнению административного ответчика, такой вывод позволяет трактовать названную норму трудового законодательства с той позиции, что оплата стоимости проезда к месту использования отпуска и обратно будет предоставляться работнику при осуществлении им проезда по территории Российской Федерации только в том случае, если место его отдыха находится на территории Российской Федерации, нарушая конституционное право граждан на свободу передвижения и выбор места пребывания.
Судебная коллегия находит ошибочным вывод суда в части, касающейся возможности субъектов Российской Федерации изменять содержание гарантий, расширяя границы территории места использования отдыха за пределами территории Российской Федерации, поскольку в данном случае федеральный законодатель для лиц, работающих в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предусмотрел возможность предоставления компенсации расходов на оплату проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно только в пределах территории Российской Федерации, а не за ее границами. В связи с этим указанное суждение суда нельзя признать верным.
Отклоняя требование прокурора о признании не действующим пункта 6 Положения в части, предусматривающей возможность компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно вне пределов территории Российской Федерации, суд указал, что названное положение не содержит указания или ссылки на возможность компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа перечисленным в указанном пункте лицам к месту использования отпуска (в том числе отпуска по беременности и родам, отпуска без сохранения заработной платы, учебного отпуска), расположенному вне пределов территории Российской Федерации, и обратно, в связи с чем оспариваемые положения соответствуют части 8 статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации, в силу чего не могут быть признаны недействующими.
Однако из содержания пункта 6 Положения о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно следует, что в нем установлены такие критерии, как стоимость проезда, условия маршрута, вид транспорта, фактические затраты, исходя из которых складывается размер компенсации.
Именно отсутствие в упомянутой норме границ предоставления компенсации соответствующих расходов вносит неопределенность ее содержания, допуская в нарушение конституционного принципа верховенства закона возможность неограниченного усмотрения в процессе ее правоприменения.
С учетом изложенного вывод суда первой инстанции о соответствии пункта 6 Положения федеральному законодательству является ошибочным, свидетельствующим о нарушении им норм материального права.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, установив, что допущенные нарушения норм материального права являются существенными, повлекли принятие незаконного судебного акта в части, требования административного истца подлежали удовлетворению в полном объеме, считает необходимым отменить решение Суда Ненецкого автономного округа полностью и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.
Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 177, 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:
решение Суда Ненецкого автономного округа от 21 сентября 2018 г. отменить и принять новое решение.
Признать не действующими со дня вступления решения суда в законную силу пункты 2 и 6 Положения о компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно, утвержденного постановлением Администрации Ненецкого автономного округа от 16 февраля 2009 г. N 16-п "О компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно", в той мере, в какой допускается оплата проезда, а также оплата стоимости провоза багажа лицам, замещающим государственные должности Ненецкого автономного округа, государственным гражданским служащим Ненецкого автономного округа, лицам, работающим в организациях, финансируемых за счет средств окружного бюджета, а также лицам, замещающим в органах государственной власти Ненецкого автономного округа должности, не относящиеся к должностям государственной гражданской службы, и неработающим членам их семей, проживающим в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, к месту использования отпуска (в том числе отпуска по беременности и родам, отпуска без сохранения заработной платы, учебного отпуска), расположенному вне пределов территории Российской Федерации, и обратно.

Председательствующий	Хаменков В.Б.	

Судьи	Корчашкина Т.Е.	

	Зинченко И.Н.