Как составить ЛНА о порядке обращения и хранения документов ограниченного распространения

В редакцию пришел вопрос: «Я начала подготовку инструкции о порядке обращения и хранения документов ограниченного распространения (ДСП). Что учесть при ее разработке? Какие есть нормативно-методические документы? Какое наказание предусмотрено за распространение документов с грифом "ДСП"?» Спешим на помощь и приводим образец локального нормативного акта.

Вопросы по работе с документами с грифом (пометкой) «Для служебного пользования» возникают постоянно. Связано это не столько со спецификой документов под этим грифом, сколько с отсутствием должного правового регулирования. Пробелы, образовавшиеся в законодательстве более 30 лет назад, так и не заполнены.

Нормативная база

В недалеком прошлом 

Для лучшего понимания сложившейся правовой ситуации касательно работы с документами с грифом (пометкой) «Для служебного пользования» совершим экскурс в относительно недалекое прошлое нашей страны.

Начиная с 1970-х годов в СССР к государственной тайне стали относить сведения, имевшие степень секретности «особой важности» и «совершенно секретно», а к служебной тайне – степень секретности «секретно». Но и «государственная тайна», и «служебная тайна» относились к категории «государственные секреты».

Совет министров СССР достаточно четко определял категории сведений, которые являются государственной тайной, с указанием того, какие именно сведения имеют гриф «особой важности», а какие – «совершенно секретно». А министерства и ведомства уже самостоятельно определяли категории информации, которым должна была присваиваться степень секретности «секретно». Именно эти сведения и являлись служебной тайной. Таким образом, в СССР существовала двухуровневая система засекречивания государственно значимой информации.

В СССР в рамках системы под названием «государственные секреты» организационно-правовой механизм их защиты был единым. Это относилось к организации делопроизводства, пересылке носителей в документированном виде, а также к передаче таких сведений по защищенным каналам связи. Едиными были и нормативно определенные условия их хранения, допуски к ним должностных лиц и работников, а также уничтожения носителей сведений, утративших свою практическую актуальность.

В 1993 году в России был принят Закон о государственной тайне[1]. Его авторы обозначили границы государственной тайны и отодвинули в сторону служебную тайну. Сведения под грифом «секретно» были отнесены к государственной тайне.

Затем была предпринята заведомо провальная попытка (из-за принципиальных различий в правовой природе этих видов тайн) объединить служебную и коммерческую тайны в рамках ст. 139 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ). Но впоследствии статью из кодекса исключили. Вопросы работы с коммерческой тайной в конце концов урегулировали отдельным федеральным законом[2], а вот служебная тайна повисла в воздухе. Отдельный федеральный закон для этого вида тайн так и не был принят.

В 2021 году Федеральным законом № 172-ФЗ[3] было введено понятие «Служебная тайна в области обороны»: сведения, которые образуются при осуществлении полномочий органами государственной власти Российской Федерации, функций органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и организациями по организации и выполнению мероприятий в области обороны, распространение которых может нанести вред при выполнении указанных мероприятий.

Кроме того, в этом законе зафиксировано, что перечень сведений, отнесенных к служебной тайне в области обороны, содержит не отнесенные в установленном порядке к государственной тайне и не являющиеся общедоступными сведения о мероприятиях в области обороны.

Таким образом, служебная тайна – это не государственная тайна, но и не открытая информация. Служебная тайна находится где-то между. Подобного подхода придерживаются и другие российские ведомства.

Завершим же наш экскурс на том, что, к сожалению, старый институт служебной тайны был разрушен до основания, а новый так и не построен.

Настоящее 

А что же в настоящем? А в настоящем мы имеем разрозненные нормативные акты, точечно регламентирующие те или иные аспекты работы со сведениями, составляющими служебную тайну. Попытаемся разобраться в них.

Осенью 1994 года было утверждено Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности[4]. В него вносятся изменения, и оно по-прежнему действует.

В п 1.1 Положения зафиксировано, что оно определяет общий порядок обращения с документами, в том числе электронными документами и материальными носителями информации, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, а также на подведомственных им предприятиях, в учреждениях и организациях. Другими словами, документы, содержащие служебную тайну, генерируются в перечисленных организациях. И если какая-то абсолютно независимая коммерческая компания поставит на каком-либо своем документе гриф (пометку) «Для служебного пользования», то он с юридической точки зрения ничего не будет значить. И в случае разглашения какой-либо информации из этих документов компания должна будет доказать, что такие сведения являются именно служебной тайной, а не коммерческой (что логичнее). Коммерческая компания может проставлять на документах гриф (пометку) «Для служебного пользования» только в том случае, если является подведомственной.

В 1997 году был утвержден Перечень сведений конфиденциального характера[5].  Согласно п. 3 Перечня под служебной тайной следует понимать служебные сведения, доступ к которым ограничен органами государственной власти в соответствии с ГК РФ и федеральными законами. Тем не менее, как мы уже знаем, ни один закон не регламентирует порядок и условия ограничения доступа к служебной информации.

Пунктом 1.5 Положения руководителям федеральных органов исполнительной власти предоставлено право в пределах своей компетенции определять:

• категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения;
• порядок копирования и передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям;
• порядок снятия пометки «Для служебного пользования» с носителей информации ограниченного распространения;
• порядок обращения с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения, в том числе их уничтожения;
• организацию защиты служебной информации ограниченного распространения.

Соответствующие нормативные правовые акты утверждены многими федеральными органами исполнительной власти, к примеру, приказом Минфина России от 19.06.2019 № 98н, приказом Росгвардии от 30.05.2017 № 155 (в ред. от 08.08.2022), приказом Минюста России от 07.10.2010 № 250, приказом МЧС России от 14.10.2019 № 581.

Таким образом, вопросы служебной тайны в настоящее время регулируются исключительно подзаконными и, преимущественно, ведомственными нормативными актами, а отдельный федеральный закон, регулирующий вопросы служебной тайны, в отличие от многих других видов тайн (коммерческой, налоговой и т.д.), до настоящего времени так и не принят.