Электронная версия журнала

Проблемы эффективности санитарно-противоэпидемической службы

«Санэпидконтроль. Охрана труда» №4 2012 / Нормативная база

После недавних изменений в структуре власти Роспотребнадзор выведен из Минздрава в непосредственное подчинение премьер-министру. Теперь  можно ожидать изменений и в положении самой службы, но улучшат ли они качество защиты здоровья российского населения?

Изменения не пошли на пользу

С древних времен известна истина: болезнь легче предотвратить, чем лечить. Именно поэтому в нашей стране более 100 лет назад была создана санитарно-противоэпидемическая служба. В Советском Союзе придавали большое значение санитарной службе – одно упоминание о возможной проверке со стороны СЭС заставляло недобросовестных руководителей предприятий наводить порядок. В постсоветское время санэпидслужба продолжала пользоваться авторитетом как у предпринимателей, так и у населения. В СЭС, как продолжали называть в народе службу, обращались с жалобами по вопросам, даже не входящим в компетенцию санитарных врачей.

Был принят Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который стал основным для санэпидслужбы. Кроме того, были разработаны и утверждены санитарные правила для защиты среды обитания человека, здоровья населения. Время от времени в действующие законы и нормативные документы вносятся изменения и дополнения. Иногда они направлены на повышение качества санэпиднадзора, а иногда наоборот. Часть поправок вызвана необходимостью исправить пробелы или откровенную неполноценность уже утвержденных нормативных документов.

К примеру, СП 2.1.2.2844-11 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию и содержанию общежитий для работников организаций и обучающихся образовательных учреждений», утвержденные Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 23.03.2011 № 23, не нормируют ни минимальной площади на одного проживающего, ни обеспеченность их санитарно-бытовыми помещениями и приборами. Если до 2011 года в отношении администрации общежитий принимались меры воздействия для улучшения условий проживания, то сейчас условия проживания в общежитии, при которых люди селятся из расчета 1 м2 на человека,  одного туалета и одной кухонной плиты на 1000 человек, не могут быть признаны соответствующими санитарным нормам.

Приведем еще один пример снижения эффективности санитарных правил. После утверждения  Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25.09.2007 № 74 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов» к ним были разработаны и утверждены дополнения без согласования с авторами-разработчиками данного СанПиНа.  В результате санитарная служба получила норматив, который вносил путаницу и вольное понимание требований. Одна только фраза, что требования СанПиН не распространяются на действующие промышленные объекты и производства, привела к тому, что на данные действующие объекты перестали распространяться все без исключения требования СанПиН. Спустя время, осознав критичность ситуации, Главный государственный санитарный врач Российской Федерации  подписал Письмо от 22.11.2010 № 01/16400-0-32 «О разъяснении изменений № 3 в СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03», в котором говорится о том, что подразумевается под тем или иным требованием. Но, во-первых, Письмо обязательно для исполнения санитарной службой и не имеет никакого юридического значения для объектов бизнеса, а во-вторых, подобные ситуации с качеством нормативных документов (а их не мало) не придают авторитета службе и не повышают эффективность ее работы.  

            Но самый тяжелый удар по эффективности санитарной службы в частности и всем надзорным органам вообще нанес Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в ред. от 03.05.2012; далее ― Федеральный закон № 294-ФЗ).  Теперь предприниматели знают, что в нашей стране всего семь видов деятельности обязаны иметь санитарно-эпидемиологическое заключение:

1) работа с источниками ионизирующего излучения;

2) работа, связанная с возбудителями опасных инфекций;

3) питьевое водоснабжение;

4) производство алкогольной продукции и ее реализация;

5) медицинская деятельность;

6) работа дошкольных и образовательных учреждений;

7) работа зон отдыха с правом купания.

А все остальные носят уведомительный характер, среди них:

1) предоставление гостиничных услуг, а также услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания;

2) предоставление бытовых услуг;

3) предоставление услуг общественного питания организациями общественного питания;

4) розничная торговля (за исключением розничной торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

5) оптовая торговля (за исключением оптовой торговли товарами, оборот которых ограничен в соответствии с федеральными законами);

6) предоставление услуг по перевозкам пассажиров и багажа по заказам автомобильным транспортом (за исключением осуществления таких перевозок по маршрутам регулярных перевозок, а также для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);

7) предоставление услуг по перевозкам грузов автомобильным транспортом, грузоподъемность которого составляет свыше 2,5 кг (за исключением таких перевозок, осуществляемых для обеспечения собственных нужд юридических лиц, индивидуальных предпринимателей);

8) производство текстильных материалов, швейных изделий;

9) производство одежды;

10) производство кожи, изделий из кожи, в том числе обуви;

11) обработка древесины и производство изделий из дерева и пробки, за исключением мебели;

12) издательская и полиграфическая деятельность;

13) деятельность, связанная с использованием вычислительной техники и информационных технологий (за исключением указанной деятельности,  осуществляемой в целях защиты государственной тайны).

            При этом не понятно, зачем для реализации алкогольной продукции необходимо санэпидзаключение? Ведь алкоголь реализуется в герметично закрытых емкостях, не требуются никакие особые условия его хранения, в отличие от продуктов питания, для реализации которых нужно всего лишь уведомление. Неужели кишечные инфекции возникают от протухшей водки, а продукты питания обладают бактерицидными свойствами? 

Но и это еще не последний удар по эффективности осуществления контроля. Плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года с обязательным предупреждением о проведении проверки! То есть, не напрягая сил и не вкладывая средств, в неприспособленных помещениях, в антисанитарных условиях можно три года без малого получать прибыль, затем сменить один знак в названии и продолжить далее свою деятельность… Ведь плановые проверки могут проводиться не чаще чем один раз в три года. Да и то с обязательным предупреждением о проверке! А как же быть с жалобами и внеплановыми проверками? Только с разрешения прокурора. Но как прокурор определит, не будучи специалистом, обоснованность внеплановой проверки? Ему проще руководствоваться фразой, сказанной высшим должностным лицом: «Не кошмарьте бизнес». 

Санитарная служба не хочет знать о нарушениях?

Население возмущается, видя откровенные и циничные нарушения при реализации товаров народного потребления, оказании услуг и пр. При обращении в СЭС получают отписку и приходят к заключению, что санитарная служба по каким-то причинам не хочет ни знать о нарушениях, ни принимать мер по их устранению. Хотя все, включая санитарных врачей, знают про нарушения в хранении товаров, о переклейке этикеток и так далее и хотят принять меры. Но у них нет на это права. Тем временем в арсенале у Роспотребнадзора есть изрядное количество санитарных норм и правил. И с каждым разом законодатели ужесточают меры ответственности за их нарушение. Но как сказал большой знаток русской души и русской действительности М. Е. Салтыков-Щедрин: «Жесткость российских законов компенсируется необязательностью их исполнения».

Даже если проверка будет разрешена, о ней должны предупредить проверяемый объект. Так какой же предприниматель не устранит на время проверки нарушения? А когда законодательная и исполнительная власти говорят, что вместо частых проверок предпринимателей будут строго наказывать за выявленные нарушения и нанесение вреда здоровью населения, вспоминается ночной клуб «Хромая лошадь». Ничто не вернет здоровья и жизни пострадавших ― ни штрафы, ни лишение свободы ответственных лиц. Проще было бы предотвратить. Эффект наказания зависит не столько от его суровости, сколько от неотвратимости. А сколько людей переносят кишечные расстройства после употребления некачественных продуктов? Как сказывается на здоровье населения загрязнение окружающей среды предприятиями, экономящими на очистных сооружениях? Как скажется на здоровье москвичей и жителей Химок два огромных кургана-полигона по захоронению отходов, выросших непосредственно за МКАД на севере Москвы? Видимо, Роспотребнадзор в настоящее время лишен возможности влиять на ситуацию.

            Мы постоянно видим телерепортажи о том, как сотрудники полиции выявляют объекты предпринимательства, работающие с большим количеством нарушений. Сотрудники полиции! Так как профильные органы надзора лишены права проводить квалифицированные проверки вне плана или чаще одного раза в три года... 

Во все времена государство создавалось для защиты интересов населения. Население содержало государственный аппарат, а он в свою очередь защищал это население от внешних и внутренних опасностей. Сведение функций санэпидконтроля  к проверкам туристических агенств,  не обеспечивших туристов гостиницами в Тайланде или Египте (какое санитарное нарушение можно найти в их деятельности и почему этим занимается Главный государственный санитарный врач Российской Федерации?)  и  запрету импорта вина из Грузии и Молдовы, сыра из Украины из-за несоответствия санитарным требованиям (а на проверку отечественных товаров сил и средств, а главное ― права не хватает!)  привело к тому, что телевидение периодически проводит инструктаж по выживанию в современных условиях. Но свято место пусто не бывает. Ведь кто-то должен нас защищать. И в дело защиты здоровья населения вступили общественные организации. Но и здесь не обошлось без проблем.

Некоторые недобросовестные общественные организации проводят проверку, оформляют соответствующий акт, в котором указываются суммы штрафов за выявленные нарушения. При том что Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации не предусматривает таких сумм, какими грозят общественные проверяющие. А самое главное, что общественные организации вообще не могут в принципе налагать штраф. Далее следует приглашение к юристу общественной организации, где и решают вопрос методом «договориться». Последнее было бы домыслом, если бы автор статьи не был привлечен к решению проблемы с одной из таких общественных организаций. Все вопросы о штрафах общей суммой в несколько десятков тысяч рублей были сняты после предложения обсудить правомерность претензий у прокурора.

                       

Ставить точку еще рано

В настоящее время службы надзора и контроля, в т. ч. санэпидконтроля, на законодательном уровне лишены возможности эффективно защищать жизнь и здоровье населения. Проводимые массовые проверки после очередного ЧП в виде пожара в интернатах, ночных клубах, после вспышек инфекционных болезней не эффективны ввиду невозможности вернуть жизнь и здоровье пострадавшим.

            Но ставить точку в нашем размышлении рано. Указом Президента Российской Федерации от 21.05.2012 № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Роспотребнадзор выведен из Министерства здравоохранения в непосредственное подчинение премьер-министру. В какую сторону  ждать изменений ― улучшения качества защиты здоровья населения или в другую ― его ухудшения?  Пока что все пережитые реорганизации не добавили санэпиднадзору ни качества, ни авторитета. И вот новое изменение. Согласно Перечню работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность, приведенному в приложении к Положению о лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра «Сколково»), утвержденному Постановлением Правительства РФ от 16.04.2012 № 291 «О лицензировании медицинской деятельности (за исключением указанной деятельности, осуществляемой медицинскими организациями и другими организациями, входящими в частную систему здравоохранения, на территории инновационного центра “Сколковоˮ)», санитрано-гигиенические лабораторные исследования можно проводить только при наличии лицензии на медицинскую деятельность. То есть  теперь химические исследования, замеры температуры, влажности воздуха, уровня шума, электромагнитных полей, уровня ионизирующего излучения для Роспотребнадзора недействительны, если они проведены лабораториями, не имеющими лицензии на медицинскую деятельность. Даже если это ведущие лаборатории в своей области ― НПО «Радон», Институт общей и неорганической химии  им. Н. С. Курнакова РАН и пр. Смешными выглядят химик, оформляющий медицинскую лицензию на химическую лабораторию, и физик ― на физическую. Ведь для этого у них должен быть главный врач. В таком случае логично требовать лицензию на медицинскую деятельность от строителей, строящих больницы, автомастерских, ремонтирующих автомобили скорой медицинской помощи, не говоря уже о рекламных агентствах, рекламирующих лекарственные средства, и тем более средства гигиены!

И немного о странностях Перечне работ (услуг), составляющих медицинскую деятельность. К медицинской деятельности почему-то отнесли такие отрасли биологической науки, как гистология, генетика (хотя в Перечне отдельно указана медицинская генетика), забор гемопоэтических стволовых клеток, забор, криоконсервация и хранение половых клеток и тканей репродуктивных органов (без относительно к человеку). То есть зоотехник, который занимается искусственным оплодотворением коров в животноводческой ферме, и тот должен иметь лицензию на медицинскую деятельность. А после получения лицензии зоотехник будет иметь юридическое право на оказание такой услуги и людям?! И даже общая практика подлежит лицензированию как медицинская деятельность. Именно так в постановлении и сказано: «общая практика», а в какой сфере деятельности ― не указано, т. к. отдельно от нее указана общая врачебная практика (семейная медицина). Зато нанесение татуировок (татуаж) ― процедура с нарушением целостности кожных покровов и кровеносных сосудов ― не отнесено к лицензируемому виду деятельности! Что еще удивляет:  данное постановление не распространяется на «Сколково», где, стало быть, почему-то можно заниматься медицинской деятельностью без лицензии. Какой еще поворот нас ждет?  Время покажет.

Поэтому мы не ставим точку, а говорим традиционные слова: «Продолжение следует!».  

ГЕВОНДЯН А. Р., врач по коммунальной гигиене, канд. мед. наук

Статья опубликована в журнале «Санэпидконтроль. Охрана труда» № 4, 2012.

Купить этот номер в электронном виде

Подпишитесь на нашу рассылку

Рассылка о новых материалах в блоге и новых номерах журналов. Отправляется в среднем 1 письмо в 2 недели.