Снова плохая погода, или Проблемы сотрудничества с Росгидрометом

Экологам часто приходится иметь дело с различными государственными учреждениями — при разработке и согласовании проектной документации, проверке контролирующих органов и т.д. Зачастую такое сотрудничество с государственными учреждениями далеко не безвозмездное.

Например, при согласовании проекта нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (далее — проект ПДВ) необходимо провести экспертизу проекта на соответствие санитарным нормам, которая обычно осуществляется санитарным врачом в местном центре гигиены и эпидемиологии, и часто стоимость данной экспертизы равна или даже выше стоимости собственно разработки проекта.

Словом, для решения экологических задач приходится платить, и государственные учреждения взимают плату отнюдь не меньшую, нежели частные. Среди прочих сфер взаимодействия в данной статье мы подробно рассмотрим вопросы, касающиеся мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ при наступлении неблагоприятных метеорологических условий (далее — НМУ).

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (в ред. от 13.07.2015; далее — Федеральный закон № 96-ФЗ) неблагоприятные метеорологические условия — метеорологические условия, способствующие накоплению вредных (загрязняющих) веществ в приземном слое атмосферного воздуха.

К НМУ относятся штиль, слабый ветер, ветер неблагоприятного направления, туман, инверсия (чаще всего температурная — повышение температуры в атмосфере с увеличением высоты вместо обычного ее понижения).

Прогнозы НМУ

План мероприятий в периоды НМУ разрабатывается и согласовывается либо в рамках проекта ПДВ (согласно Рекомендациям по оформлению и содержанию проекта нормативов предельно допустимых выбросов в атмосферу (ПДВ) для предприятия, утвержденным Госкомгидрометом СССР 28.08.1987), либо как отдельный документ. Как правило, данный план разрабатывается одновременно с проектом ПДВ либо сразу после него (на основе проекта).

При разработке плана мероприятий в периоды НМУ следует руководствоваться местными нормативными правовыми актами. Во многих регионах в таких актах есть ссылка на РД 52.04.52-85 «Методические указания. Регулирование выбросов при неблагоприятных метеорологических условиях» (далее — РД 52.04.52-85), в некоторых других — на Методическое пособие по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (СПб.: ОАО «НИИ Атмосфера», 2012; далее — Методическое пособие).

Обязанность по разработке и выполнению плана мероприятий в периоды НМУ указана в Федеральном законе № 96-ФЗ:

Извлечение
из Федерального закона № 96-ФЗ

Статья 19. Мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей

1. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий.
2. Порядок проведения указанных в пункте 1 настоящей статьи работ, в том числе подготовка и передача соответствующих прогнозов, определяется органами государственной власти субъектов Российской Федерации по представлениям территориальных органов федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных областях и территориальных органов других федеральных органов исполнительной власти.
3. При получении прогнозов неблагоприятных метеорологических условий[1] юридические лица, индивидуальные предприниматели, имеющие источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, обязаны проводить мероприятия по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора.
Информация о неблагоприятных метеорологических условиях представляется территориальным органом федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии в территориальный орган федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на осуществление регионального государственного экологического надзора, которые обеспечивают контроль за проведением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями согласованных мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух на объектах хозяйственной и иной деятельности.
Порядок представления информации о неблагоприятных метеорологических условиях, требования к составу и содержанию такой информации, порядок ее опубликования и предоставления заинтересованным лицам устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в области охраны окружающей среды.
[…]

До вступления в силу редакции Федерального закона № 96-ФЗ от 18.07.2011 все разработчики воздухоохранной документации руководствовались следующим положением РД 52.04.52-85: «Предприятия, не включенные в перечень объектов, получающих предупреждения о возможных НМУ, по согласованию с МЦГМС, мероприятия по сокращению выбросов в периоды НМУ не разрабатывают». Списки предприятий, оповещаемых о наступлении НМУ, составлялись территориальными отделениями Росгидромета.

Сегодня же разработать и согласовать план мероприятий в периоды НМУ обязаны все предприятия, для которых установлены нормативы допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Однако в первую очередь нужно изучить местные нормативные правовые акты, поскольку в некоторых регионах все еще сохраняют свое действие списки предприятий, оповещаемых о наступлении НМУ (например, такие списки есть в Красноярском крае).

Помимо прочего, согласно Методическому пособию план мероприятий в периоды НМУ разрабатывают те предприятия, которые имеют 1 и 2 категорию воздействия либо 3 категорию по рекомендации Росприроднадзора. Однако в результате изменений в законодательстве категорийность предприятий больше не имеет юридического значения, и планы мероприятий в периоды НМУ разрабатывают все, у кого есть источники выбросов (хотя, например, в Иркутской области все еще руководствуются категориями предприятий, и для 3 категории указанный план разрабатывается только в тех районах, где проводятся работы по прогнозированию НМУ).

Согласно РД 52.04.52-85 при разработке мероприятий по кратковременному сокращению выбросов в периоды НМУ необходимо учитывать следующее:

• мероприятия должны быть достаточно эффективными и практически выполнимыми;

• мероприятия должны учитывать специфику конкретных производств. В связи с этим их следует разрабатывать главным образом непосредственно на предприятиях и в отраслевых институтах;

• осуществление разработанных мероприятий, по возможности, не должно сопровождаться сокращением производства. Такое сокращение в связи с выполнением дополнительных мероприятий допускается только в редких случаях, когда угроза интенсивного скопления примесей в приземном слое атмосферы особенно велика.

Должно быть обеспечено снижение концентрации загрязняющих веществ в приземном слое атмосферы:

• по первому режиму — на 15–20 %;

• по второму — на 20–40 %;

• по третьему — на 40–60 %.

Для поиска оптимального решения проблемы снижения выбросов и во избежание нанесения ущерба производству мероприятия по кратковременному сокращению выбросов в периоды НМУ разрабатываются по согласованию с производственными специалистами предприятия.

При первом режиме предусматриваются общие организационно-технические мероприятия (например, строгое соблюдение технологического регламента). Примеры специфических мероприятий на предприятиях отдельных отраслей промышленности можно найти в Приложении 6 к РД 52.04.52-85.

Разработанный план мероприятий в периоды НМУ согласовывается с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление регионального государственного экологического надзора (далее — ОИВС) — местными органами, занимающимися контрольно-надзорной деятельностью в области охраны окружающей среды. К ним относятся комитеты по охране окружающей среды, министерства и ведомства, департаменты и др. В каждом ОИВС есть свой регламент согласования планов мероприятий в периоды НМУ, а также контроля за соблюдением данных мероприятий.

После согласования плана мероприятий в периоды НМУ работа строится следующим образом:

1) предприятие осуществляет выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух согласно установленным нормативам;

2) территориальный центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (далее — ЦГМС) проводит мониторинг состояния атмосферы и составляет прогноз наступления НМУ по данному населенному пункту или его части;

3) при наличии опасности возникновения НМУ ЦГМС оповещает ОИВС.

И далее возникает ряд вопросов по процедуре оповещения собственно предприятия-загрязнителя.

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ

Порядок представления информации о неблагоприятных метеорологических условиях, требования к составу и содержанию такой информации, порядок ее опубликования и предоставления заинтересованным лицам (далее — Порядок) утвержден Приказом Минприроды России от 17.11.2011 № 899.

В круг заинтересованных лиц входят ОИВС, органы, осуществляющие регулирование выбросов вредных веществ в населенном пункте в периоды НМУ, а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие стационарные источники выбросов.

Информация о НМУ предоставляется территориальным ЦГМС в форме прогнозов НМУ на 1–3 суток первой, второй или третьей степеней опасности. Прогнозы составляются для городских и иных поселений, а также для отдельных источников выбросов загрязняющих веществ.

Извлечение
из Порядка

[…]
7. Представляемая в соответствии с настоящим Порядком информация о НМУ включает:
1) наименование уполномоченного органа, предоставляющего информацию о НМУ;
2) наименование городского или иного поселения, в пределах которого прогнозируются НМУ;
3) информация о прогнозе НМУ (указывается, представляется прогноз НМУ первично или в результате уточнения);
4) период (дата и время), в который ожидаются НМУ;
5) степень опасности НМУ.
В дополнение к сведениям о наименовании городского или иного поселения информация о НМУ, составленная уполномоченными органами для отдельных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, включает наименование источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ, для которого составлен прогноз НМУ с указанием юридического лица или индивидуального предпринимателя, осуществляющего его эксплуатацию.
[…]

Предприятие, которое должно контролировать свои выбросы при наступлении НМУ, ведет журнал для записи предупреждений (оповещений) о наступлении НМУ, куда вносит все указанные сведения. Главный вопрос: как эти сведения попадут к предприятию?

Извлечение
из Порядка

[…]
9. Информация о НМУ по городскому и иному поселению, а также перечень отдельных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, для которых составлены прогнозы НМУ, публикуются уполномоченным органом на его официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»[2] в течение двух часов с момента предоставления информации о НМУ заинтересованным лицам.
10. Информация о НМУ, указанная в пунктах 5–6 настоящего Порядка[3], состав и содержание которой соответствуют пункту 7 настоящего Порядка, предоставляется на безвозмездной основе уполномоченными органами в территориальные органы федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление федерального государственного экологического надзора, и органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченные на осуществление регионального государственного экологического надзора, по факсу, по электронной почте или с использованием единой системы межведомственного электронного взаимодействия.
[…]
11. Информация о НМУ, составляемая по заказу органов государственной власти субъектов Российской Федерации и хозяйствующих субъектов (специализированная информация) в целях организации в городском или ином поселении работ по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды НМУ, в том числе для отдельных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, предоставляется уполномоченными органами в соответствии с порядком проведения работ по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды НМУ, определяемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с пунктом 2 статьи 19 Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» […] и постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 г. № 1425 «Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды» […].
[…]

Положение об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды (далее — Положение), утвержденное Постановлением Правительства РФ от 15.11.1997 № 1425 (в ред. от 28.03.2008), регламентирует порядок передачи информации о НМУ.

Согласно п. 2 Положения к информационным услугам в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды относится предоставление организациями Росгидромета оперативно-прогностической, аналитической, режимно-справочной информации общего назначения и специализированной информации[4].

В силу п. 11 Порядка информация о НМУ является специализированной, она не входит в перечень общей информации, указанной в Приложении к Положению.

Извлечение
из Положения

[…]
4. Бесплатно информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется органам государственной власти Российской Федерации, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Другим пользователям (потребителям) информация в области гидрометеорологии и мониторинга окружающей природной среды общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи.
5. Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам на услуги по информационному обеспечению.
[…]

Иными словами, бесплатно такая информация предоставляется только государственным органам; другим получателям — по договору об информационных услугах. Согласно п. 9 Порядка уполномоченный орган (т.е. ЦГМС) должен публиковать информацию о НМУ на своем сайте, однако делает он это далеко не во всех регионах.

СПРАВКА

Примеры регионов, где информация о НМУ предоставляется на сайтах местных ОИВС либо территориальных ЦГМС:
• г. Красноярск — admkrsk.ru (Главная — Город сегодня — Экология — Оповещение о наступлении неблагоприятных метеоусловий на территории г. Красноярска);
• г. Иркутск — ecology.irkobl.ru (Главная — Неблагоприятные метеорологические условия);
• г. Челябинск — cheladmin.ru/soobshcheniya-o-nmu;
• Приморский край — primgidromet.ru (Главная — Погода — Прогноз неблагоприятных метеорологических условий).

Как правило, такие прогнозы на сайтах размещаются на текущую дату и содержат информацию о времени наступления НМУ, режиме опасности и дате окончания НМУ.

В принципе, для субъектов малого и среднего предпринимательства с небольшим количеством источников выбросов таких кратких предупреждений, по мнению автора, более чем достаточно. Единственное, что нужно сделать предприятию, — взять за привычку ежедневно «мониторить» нужный сайт на предмет поступления прогнозов НМУ и вести журнал оповещений, а при наступлении НМУ — проводить мероприятия согласно утвержденному плану.

Естественно, что наладить телефонное, факсовое оповещение или любой другой способ оповещения абсолютно всех предприятий, имеющих стационарные источники выброса, — очень масштабная задача, особенно для неповоротливых государственных учреждений. Хотя на сегодняшний день есть масса простых и быстрых способов, например автоматизированная рассылка на электронную почту или короткие текстовые сообщения на мобильный телефон. Однако все эти способы стоят денег и сил. Для крупных предприятий, выбросы которых действительно могут создать угрозу здоровью населения в период НМУ, целесообразно наладить специализированное оповещение на договорной основе.

В последнее время все чаще слышны жалобы предприятий, в т.ч. сектора малого и среднего бизнеса, на то, что их вынуждают заключать с ЦГМС договоры на оповещение о наступлении НМУ, привлекая для этого даже прокуратуру. Ссылаясь на рассмотренные нами выше законодательные акты, прокуратура рассылает представления об устранении нарушения в том случае, если договор не заключен. Таким образом, предприятия поставлены перед необходимостью отдать немалые деньги за то, что они и так могут прочесть на сайте. А деньги действительно немалые. Вот, например, выдержка из прейскуранта ЦГМС в одном из регионов:

Таким образом, при наличии одной группы источников годовое обслуживание будет стоить 112 420 руб. (308 руб. × 365 дн.). Согласитесь, для многих предприятий это неподъемная сумма. При этом они должны заплатить ее только потому, что в федеральном законодательстве допущены такие пробелы (случайно ли?).

Мало того, что предприятия понуждают заключать договор на оповещение. В отдельных регионах идут еще дальше. Так, во многих районах нет пунктов наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха (далее — ПНЗ). Для предоставления прогнозов НМУ необходимо не только наличие ПНЗ, также должно быть обеспечено оперативное поступление информации с ПНЗ в территориальный ЦГМС. При несоблюдении этих двух условий предоставить своевременный прогноз НМУ нельзя.

Однако предприятиям, расположенным в таких «неохваченных» районах, все равно предписано заключить с ЦГМС договор на оповещение о наступлении НМУ. При этом в договоре указано, что предприятие обязано само установить на своей территории автоматизированный ПНЗ за свой же счет! ЦГМС на основе данных с этого пункта будет составлять прогнозы, и цены на эти прогнозы ничуть не ниже, чем на те, которые составляются с помощью городских ПНЗ.

Что же делать?

К сожалению, во многих случаях ситуация безвыходная. Однако попытаться бороться все же можно. Первое, что нужно сделать, — найти сайты территориального ЦГМС и ОИВС. Второе — ознакомиться с местными нормативными правовыми актами, которые регламентируют разработку, согласование и исполнение планов мероприятий в периоды НМУ, а также найти списки предприятий, оповещаемых о наступлении НМУ (если они есть). Возможно, на этом этапе проблема отпадет сама собой.

Если же в вашем регионе планы мероприятий в периоды НМУ разрабатывают все без исключения обладатели источников выбросов, третье, что нужно сделать, — завести журнал для записи предупреждений (оповещений) о наступлении НМУ, если на данных сайтах появляются такие оповещения. Четвертое — направить запрос о разъяснении порядка действий по получению информации о НМУ в конкретном регионе в территориальный ЦГМС и ОИВС. Необходимо также запросить коммерческое предложение на услуги по предоставлению информации о НМУ в ЦГМС, а также сведения о других вариантах получения данной информации на бесплатной основе.

Когда на запросы будут получены ответы, со всеми документами можно обращаться в суд. Ведь природопользователи вправе ознакомиться с такой информацией бесплатно в сети Интернет, и нигде в законе не сказано, что ее нужно обязательно получать непосредственно у ЦГМС.

Отметим, что юридическая практика по этому вопросу спорная, т.к. судебные решения могут поддерживать разные точки зрения.

В данном случае природопользователь отстоял свое право не заключать договор на оповещение о наступлении НМУ. Однако есть примеры других постановлений, в частности, используемых прокуратурой в их представлениях о необходимости заключить соответствующий договор.

Фоново-климатические справки

Раз речь зашла о Росгидромете, рассмотрим еще одну серьезную проблему. К сожалению, аппетиты территориальных управлений Росгидромета действительно впечатляющие. Помимо прогнозов НМУ, экологам приходится обращаться туда и за иной информацией, например за справками о фоновой концентрации примесей в атмосферном воздухе в районе предприятия и о климатических характеристиках района.

Данная информация предоставляется на платной основе, в разных регионах суммы колеблются в значительных пределах. В некоторых регионах «фон» стоит 3500 руб., при этом выдается справка по нескольким наиболее распространенным веществам вроде диоксида азота, оксида углерода, диоксида серы. В других же требуют предоставить список веществ, по которым нужен «фон», и, исходя из него и перечня веществ, по которым ведется наблюдение в данном населенном пункте, выдается справка. Стоимость может доходить до 15 000 руб. (наибольшая сумма по опыту автора, возможно, где-то цены выше).

Стоимость климатических характеристик вообще находится за гранью разумного. Справки, которые зачастую «штампуются» с совершенно одинаковым содержанием по населенному пункту и включают несколько показателей (среднегодовая температура, скорость и направление ветра, коэффициент стратификации и др.), обходятся предприятиям от 10 000 руб. минимум (максимум по опыту автора — 40 000 руб. за справку).

Кроме того, на основании РД 52.04.186-89 «Руководство по контролю загрязнения атмосферы» срок действия фоновой справки — 5 лет.

Таким образом, стоимость комплекта справок выходит в пару раз дороже, чем разработка проектной документации, для которой эти справки нужны (например, проекта ПДВ). Учитывая, что предприятие еще заплатит за экспертизу проекта в центре гигиены и эпидемиологии, вывод такой — намного выгоднее не разрабатывать никаких проектов, а просто заплатить штраф в случае проверки.

При этом так как ПНЗ есть далеко не во всех населенных пунктах, часто фоновые справки выдаются не на основе наблюдений, а в соответствии с Временными рекомендациями «Фоновые концентрации вредных (загрязняющих) веществ для городов и населенных пунктов, где отсутствуют регулярные наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха на период 2014–2018 гг.», утвержденными Росгидрометом 27.03.2013 (далее — Временные рекомендации), которые регулярно пересматриваются.

Временные рекомендации содержат значения фоновых концентраций вредных веществ в мкг/м³ в населенных пунктах с различным числом жителей. Однако данный документ является внутренним методическим пособием Росгидромета и официально не может быть использован сторонними лицами при разработке проектной документации, а только сотрудниками Росгидромета для выдачи справок.

Согласитесь, ситуация абсурдная: нужно выложить деньги за информацию, которая и так есть в сети Интернет, чтобы на нужной бумажке появилась нужная подпись и печать.

То же самое касается климата. При разработке проекта ПДВ проводится расчет рассевания веществ, выбрасываемых предприятием, с учетом фоновых концентраций и климатических условий рассевания. Методика расчета концентраций в атмосферном воздухе вредных веществ, содержащихся в выбросах предприятий (ОНД-86), утверждена Госкомгидрометом СССР 04.08.1986 № 192. В настоящее время на смену этому документу разработаны Методы расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе[5] (далее — Методы).

Извлечение
из Методов

[…]
4.6 Климатические параметры, необходимые для реализации расчетов по данным методам, устанавливаются по климатическим данным, опубликованным для всеобщего доступа (в том числе — климатическим справочникам)[6] или предоставленным по соответствующему запросу Росгидрометом, либо организациями, имеющими лицензию на осуществление деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях […]. […]
[…]

Далее в Методах приводится ссылка на СП 131.13330.2012 «Свод правил. Строительная климатология. Актуализированная редакция СНиП 23-01-99*», в котором есть большая часть из необходимых климатических показателей для разных населенных пунктов и регионов для расчета рассеивания. Будем надеяться, что существующая версия методики расчетов рассеивания пройдет все бюрократические препоны в таком виде, и мы сможем брать необходимые сведения из общедоступных источников, не оплачивая их втридорога.

Подводя итог, хотелось бы от лица всех экологов высказать пожелание, чтобы государственные учреждения перестали выставлять огромные счета за оказание услуг, трудозатраты на которые очевидно не так велики. Единственный путь для решения проблемы — заполнение существующих пробелов в законодательстве, а также активная борьба природопользователей с произволом государственных учреждений.